En diciembre de 2015, el nuevo gobierno encontró en el Estado Nacional una actitud ambivalente con respecto al empleo público. Si bien en los años anteriores la planta de personal en todos los niveles del Estado había crecido sustancialmente –un 64%, de 2.200.000 a 3.600.000, entre 2003 y 2015–, la calidad, la productividad y la coordinación de esos empleos no mejoró de ninguna manera notoria. Existía un discurso a favor del empleo público desmentido por sucesivas gestiones que mantenían al empleo público en situación de precariedad, mal remunerado, mal organizado, en algunos casos como un sostén de militancia política y, en muchos otros, con pocas oportunidades de crecimiento para los muchos empleados que se tomaban en serio su servicio público y querían progresar profesionalmente.
La carrera pública, por ejemplo, estaba completamente desactualizada y no contemplaba el mérito y el esfuerzo de cada trabajador. La capacitación del personal estaba desarticulada y no perseguía objetivos de crecimiento profesional dentro de la administración pública. Los plazos de los concursos públicos eran demasiado extensos: algunos de ellos llevaban abiertos más de dos años sin que se alcanzara el nombramiento del personal. De los alrededor de 217.000 empleados de servicio civil en la administración centralizada y descentralizada, más de 70.000 tenían contratos precarios, que debían ser renovados cada año a voluntad de sus jefes de área. No había, además, ninguna coordinación: en diciembre de 2015 se localizaron en la Administración Pública Nacional 36 sistemas distintos de liquidaciones de sueldo y administración de personal. Había, además, 13.635 personas con la edad requerida para jubilarse y no lo habían hecho, impidiendo de esta manera la renovación natural de cualquier organización y la aparición de oportunidades para los empleados más jóvenes.
Este sistema, que no podía ver más allá de sus narices ni planificar más allá de las liquidación de fin de mes, generaba o permitía situaciones curiosas. Por ejemplo, empleados en dependencias de todo tipo que cobraban un sueldo y no asistían a su lugar de trabajo. En el Indec, por ejemplo, había 30 personas contratadas que en los sistemas de presencia tenían un promedio de menos de dos horas por día. En el Ministerio de Justicia había 50 personas contratadas a quienes que se les pagaba un sueldo a pesar de que vivían en el interior y no tenían registros de ingreso al ministerio o ninguna otra oficina. En la Entidad Binacional Yacyretá, 130 personas contratadas no asistían a su puesto de trabajo. Otra práctica habitual era la contratación de personas por su afinidad política para hacer trabajos casi exclusivamente de militancia política. En el Centro Cultural Kirchner, 600 personas contratadas no tenían conducción, programas de trabajo ni roles asignados. En el último trimestre de 2015, antes y después de las elecciones presidenciales, el Hospital Posadas contrató a 644 personas que no eran profesionales de la salud ni tenían tareas asignadas.
El desorden y la falta de coordinación permitían que se generaran situaciones imposibles de mantener si la administración fuera más transparente o tuviera más controles. En la Secretaría de Comunicación Pública, por ejemplo, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, había 500 personas contratadas repartidas en apenas tres oficinas, sin tareas asignadas o con tareas superpuestas. En el Ministerio de Justicia se encontraron 500 personas contratadas a partir de junio de 2015 que no cumplían funciones específicas. En el Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas había 97 personas contratadas con tareas superpuestas. La mitad de ellas, sin tareas asignadas. En el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA), 35 personas contratadas no tenían tareas asignadas.
Como ejemplos probablemente menores, pero que reflejaban un estilo transversal a la Administración Pública, en lo que era el Ministerio de Planificación había oficinas con un sólo teléfono y 10 telefonistas. En Jefatura de Gabinete, diez personas con la función de fotocopiado y una sola fotocopiadora. En Cultura, 30 personas hacían un solo clipping de noticias. Además, corrían por cuenta de universidades nacionales gastos corrientes de otras dependencias del Estado. Por ejemplo, el auto del ministro de Salud estaba contratado por la Universidad Nacional de Entre Ríos.
El descontrol de la Administración Nacional se extendía con frecuencia a los servicios contratados y al pago –o impago– de esos servicios. En diciembre de 2015, por ejemplo, el Estado Nacional debía más de 350 millones de pesos en facturas de telefonía fija y móvil y consumo de datos de Internet. Había contratadas 62.000 líneas celulares, de las que 2.300 ya se dieron de baja y unas 20.000 están en análisis. La deuda con las operadoras móviles era de alrededor de 80 millones de pesos. Con las empresas de conexión a Internet, que gestionan los enlaces de los organismos públicos, la deuda era de 187 millones de pesos. A los proveedores de telefonía fija se les debían 83 millones de pesos.
Más allá de los ejemplos y los casos curiosos, la Administración Nacional mostraba en diciembre del año pasado estructuras organizativas anacrónicas, sin una planificación estratégica, una división de funciones sin una lógica organizacional ni retribución acorde y una inexistencia de planeamiento en la cantidad y calidad de las dotaciones.
En tecnología y ciberseguridad, el panorama era similar. No había una política en materia de tecnología y sí había un desaprovechamiento de las inversiones existentes. Un ejemplo de esto último era el data center de ARSAT, de gran calidad técnica y excelente infraestructura, que funcionaba sólo al 5% de su capacidad y cuya inversión había significado grandes erogaciones del dinero público. Otro ejemplo era el Plan Nacional de Cibersalud, dependiente del ex Ministerio de Planificación Federal y del Ministerio de Salud, para cual se compraron equipos de última tecnología que no estaban conectados a internet y no contaban con los sistemas operativos aptos para funcionar.
La innovación informática, un área de creciente importancia en la gestión pública, reconocida en todo el mundo como una de las herramientas que más puede hacer por mejorar la organización del Estado y su relación con los ciudadanos, estaba completamente desarticulada y abandonada, entregada a los esfuerzos individuales de algunas dependencias. Había una oficina que debía encargarse de la planificación de la estrategia informática del Estado, pero en diciembre de 2015 se encontraba completamente desarticulada.
No sólo no se localizaron estrategias o programas específicos de innovación informática. Además, las normativas estaban desactualizadas, sobre todo las relacionadas con el procedimiento administrativo electrónico y las normas de conservación de archivos digitales. No había acceso a las plataformas de soporte de la redes de ciberseguridad. Tampoco había software para escaneo y detección de vulnerabilidades en cuanto a la seguridad informática.
Otro costado de la Administración Nacional que en diciembre de 2015 acumulaba años (incluso décadas) de atraso era la gestión de documentos y trámites, tanto internos como en la atención al público. El año pasado, por ejemplo, se acumularon 150 millones de documentos. La tramitación de cada uno de ellos con frecuencia demoraba varios meses. La tramitación de expedientes, que seguían siendo un papel y transportados a mano de un ministerio a otro, llevaba décadas de atraso. Esto incluye a las licitaciones, que también seguían siendo en papel. No había, tampoco, ningún tipo de control sobre el proceso de tramitación. Los expedientes se perdían o se “cajoneaban” sin que nadie tuviera control sobre por qué ocurría eso. El 54% de todos los trámites públicos no se podían realizar a distancia. Había excepciones: algunas dependencias habían aplicado prácticas actualizadas, con equipamiento moderno y personal capacitado, para la gestión de sus trámites y documentos, pero eran casos aislados.
El sistema de contrataciones del Estado, por su parte, tenía serias deficiencias de funcionamiento. En muchos casos el procesamiento se completaba manualmente, quizás porque el sistema de procesamiento de la información de la Oficina Nacional de Contrataciones databa del año 2001. Según una estimación de las nuevas autoridades, hasta diciembre de 2015 se publicaba menos del 50% de los procedimientos de compras de la Administración Pública Nacional que debían ser publicados. Varias veces en los últimos años se había intentando poner en marcha un sistema electrónico de Compras –llamado provisoriamente “AR COMPRAS”– cuya puesta en marcha fracasó por errores en la definición y el desarrollo. Nunca se pudo usar.
Si bien es miembro desde 2012 de la Alianza Internacional para el Gobierno Abierto, la Argentina ha incumplido sus compromisos previamente asumidos y no ha tenido un rol activo en la materia. Más bien todo lo contrario. Al momento del cambio de gobierno, el país se encontraba en el puesto 54º en materia de apertura de datos públicos. Uruguay, en cambio, se ubicaba 7º.
El descuido de la tarea pública fue acompañado por una progresiva falta de transparencia y por la incidencia de la corrupción. En el ranking que todos los años elabora la organización civil Transparencia Internacional, Argentina ocupa el lugar 107º entre 168 países ordenando desde los menos a los más corruptos, muy detrás de Uruguay y Chile y también de otros países latinoamericanos como Cuba, México, Brasil, Colombia y Bolivia. La corrupción no es un fenómeno cuyas consecuencias se limiten a las paredes de las instituciones estatales. Impacta sobre la calidad de las políticas públicas que reciben los ciudadanos.
En diciembre de 2015 no había en el Estado Nacional instituciones de control capaces de investigar la corrupción de forma independiente. La Oficina Anticorrupción, desmantelada en materia de recursos, fue dejada acéfala cuando manifestó su intención de investigar el ejercicio del poder y las sospechas de corrupción. Otras agencias de control, como la Auditoría General de la Nación y la Sindicatura General de la Nación, vieron sistemáticamente entorpecido su funcionamiento. Lo mismo ocurrió con el Ministerio Público Fiscal, al que se hizo trastabillar hasta llegar a la remoción de los fiscales que intentaron investigar al gobierno.
En ocasiones, las propias instituciones del Estado llegaban a perjudicarse entre sí. La provincia de Jujuy, por ejemplo, le mintió durante años al Ministerio de Educación de la Nación sobre el salario docente que se pagaba en su distrito, con el objetivo de recibir un subsidio nacional que de otra manera no le habría correspondido. (Y aun cuando tanto Jujuy como la Nación estaban gobernadas por el mismo partido político.) La Superintendencia de Servicios de Salud, desarticulada, no compartía la información con las obras sociales, impidiendo que se prestara un mejor servicio. También retrasaba entre seis y siete meses los pagos a los hospitales, aun teniendo el dinero en caja.
La contracara de este Estado más grande pero desprofesionalizado y sobrepolitizado fue una provisión de bienes públicos de menor calidad. Las capacidades del Estado, en forma inversamente proporcional a su tamaño, mostraron una creciente debilidad en varias de sus atribuciones mínimas. Las estadísticas públicas, una responsabilidad del Estado para con su ciudadanía, fueron destruidas de manera progresiva. Además del famoso caso de las cifras trastocadas deliberadamente sobre el nivel de actividad y los precios, se dejaron de publicar estadísticas sobre un sinnúmero de resultados relevantes de la política pública, desde el delito –no hubo cifras entre 2008 y 2014– hasta la composición regional de la actividad económica.
El deterioro de las capacidades estatales se refleja en la precariedad con que se mantenía a los bienes y recursos del Estado. La Dirección Nacional de Puertos y Vías Navegables, un organismo fundamental para facilitar el acceso a los puertos y hacer posible el transporte fluvial y marítimo, contaba en diciembre del año pasado con 115 embarcaciones, de las cuales sólo estaba operativa una sola, y tenía un permiso especial de Prefectura para funcionar porque no cumplía los estándares mínimos de seguridad. El promedio de antigüedad de la flota argentina estaba entre 30 y 40 años y existía una postergada necesidad de reparaciones integrales. En el sistema ferroviario, la antigüedad promedio de las locomotoras era de 47 años. En Aerolíneas Argentinas, la nueva gestión asumió con deudas con proveedores por más de 10.000 millones de pesos, cuatro aviones parados (tres de ellos arrumbados en el desierto norteamericano, donde pagaban 400.000 dólares anuales cada uno).
La Agencia de Administración de Bienes del Estado encontró registrado en su sistema alrededor de un 10% de la información sobre los bienes en posesión del Estado Nacional. En diciembre de 2015 había en sus registros unos 20.000 inmuebles, cifra probablemente muy inferior a la real. Eran también muy irregulares los contratos que la AABE mantenía con privados por el uso de los inmuebles estatales. Por un lado, el 93% de los contratos estaban vencidos. Además, los cánones que se pagaban eran en general muy bajos. Por ejemplo, el predio de polo de Palermo estaba alquilado a la Asociación Argentina de Polo (AAP) por 200.000 pesos por mes. Además, la AAP entregaba 1.000 entradas los días de partido, equivalentes a alrededor de 16 millones de pesos por años. Había escaso control sobre el uso de los predios cedidos por la AABE. En 2014 el Estado Nacional cedió 160 hectáreas cerca de Chapadmalal a la Fundación Justicia Social, con el objetivo de crear huertas y granjas. Sin embargo, el predio sólo se usó para cultivar soja. En julio de 2015, la agencia cedió cinco hectáreas en Las Talitas (Tucumán) para la construcción de viviendas sociales financiadas por el Ministerio de Planificación. Hoy el predio está abandonado y sin uso. En 2014, la agencia cedió un predio para un Centro Materno Infantil en terrenos del antiguo Hospital Militar de Tucumán. El proyecto contemplaba construir un centro médico, un polideportivo con una pileta olímpica, una plaza seca y un jardín de infantes con capacidad para 118 chicos. El predio está abandonado.
El descuido del Estado argentino para con sus propios recursos se evidencia en la manera como se destrató y se diseñó la política para la promoción de la más federal de las actividades económicas del país, el turismo, del que viven de forma directa 1.100.000 argentinos de todo el país. Brasil es el principal socio turístico de la Argentina, con un 40% de los visitantes. Mal planificado, sin generar productos atractivos para ellos y con una relación cambiaria poco conveniente, se perdieron 300.000 turistas brasileños por año durante los últimos años. Tampoco se diseñaron estrategias para captar al emergente turismo chino. Los ciudadanos chinos tienen que enfrentar trámites de tres meses para obtener una visa para el país, además de que ninguna aerolínea ofrece rutas convenientes para hacer el viaje. La oportunidad que se ha venido desaprovechando es grande: China coloca cada año 70 millones de turistas de alto poder adquisitivo en el mundo, una cifra que aumenta a razón de un 5% anual. La descoordinación de la política de turismo era evidente en el hecho de que existían 48 sitios web dependientes del área, y sus funciones se superponían con los esfuerzos de las áreas de promoción provinciales. Más de 400 millones de pesos, aproximadamente un tercio del presupuesto del área de turismo, estaban destinados al mantenimiento de los complejos de turismo social: siete hoteles en Chapadmalal, provincia de Buenos Aires, y cinco en Embalse Río Tercero, Córdoba. En lugar de dedicarse al fin para el que fueron construidos, que es proveer una oportunidad de realizar un viaje recreativo y turístico a familias de bajos recursos, en diciembre de 2015 estos hoteles estaban descuidados, en decadencia y usados como una manera de hacer favores políticos para amigos de políticos locales.
Precisamente, en un país federal como Argentina, las relaciones entre los gobiernos de distintos niveles forman parte central del funcionamiento del Estado. El Ministerio del Interior cumple un rol muy importante en esta coordinación. En la Secretaría de Interior, el Registro Nacional de las Personas tenía un déficit presupuestario muy grande. Este déficit fue de más de 510 millones de pesos en 2015, pese a la extensión del presupuesto inicialmente aprobado para el ejercicio, de 1.993 millones de pesos a 2.433 millones. El déficit se explicaba principalmente por la deuda que el Registro mantenía con Correo Argentino (212 millones de pesos a diciembre de 2015) y con OCA (112 millones de pesos).
Administrativamente, el área mostraba un nivel importante de atraso. En el Archivo General de la Nación, el grado de digitalización de los materiales era muy bajo. La actualización de archivos estaba interrumpida y la consulta al público cerrada. El área de Migraciones no tenía control de procesos administrativos. En consecuencia, el retraso en el cobro de multas era enorme, con más de 11.000 expedientes sin resolver. Los Registros provinciales dependientes del Registro Nacional de las Personas no contaban con programas de capacitación ni de modernización. Gran parte del personal estaba contratado bajo la modalidad de contratos de asistencia técnica.
En materia de infraestructura, había un alto grado de deterioro y faltaba equipamiento. Por ejemplo, los archivos dependientes del Archivo General de la Nación carecían de sistemas contra incendios, una falta muy grave dada la importancia de la preservación del patrimonio. Algunos pasos de fronteras dependientes de la Dirección Nacional de Migraciones mostraban una precariedad alarmante. Las instalaciones del Paso de Iguazú databan de la década de 1950. El Paso Río Don Guillermo no tenía lugar físico donde albergar a los inspectores migratorios, sólo por citar dos casos.
En las oficinas de la Subsecretaría de Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia, los equipos informáticos estaban recién formateados, de modo que fue imposible recabar información de la gestión anterior.
La Secretaría de Asuntos Municipales también mostraba irregularidades en su gasto. Se entregaron durante el gobierno anterior 464 subsidios, por más de 91 millones de pesos. Todos fueron asignados a municipios oficialistas, que, por otra parte, sólo rindieron gastos por el 6% del total. Decenas de municipios, además, no hicieron rendición de cuentas ni presentaron documentación. La Dirección Nacional de Preinversión Municipal financia estudios de viabilidad de proyectos de inversión en municipios. Durante la gestión anterior se financiaron 74 estudios. Al igual que los subsidios de la secretaría, todos los estudios tuvieron lugar en municipios oficialistas.
Similares irregularidades mostraba la ex Secretaría de las Provincias. Un día antes de las elecciones de noviembre de 2015 fue transferido el remanente de Aportes del Tesoro Nacional (99 millones de pesos). Este remanente fue asignado en su totalidad a la provincia de Santa Cruz, lo que generó que no quedaran fondos para asistir a provincias en caso de emergencias. Para realizar el cierre contable, se emitió un pagaré por el Tesoro de 10.000 millones de pesos a cancelarse en 90 días.DESARROLLO HUMANO
En diciembre de 2015, Argentina carecía de estadísticas oficiales sobre la situación social de sus habitantes. Sin embargo, según un estudio del Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica, el 29% de la población vivía en situación de pobreza y el 6% en la indigencia en el momento del cambio de gobierno. Además, una de cada tres familias, casi cuatro millones de familias en total, no tenía un hogar digno donde vivir. A muchas de estas familias, por otra parte, el Estado no las alcanzaba con los programas que deberían brindarle asistencia: había más de un millón de niños que podían estar cubiertos por la Asignación Universal por Hijo pero que sin embargo no la estaban recibiendo. Muchos de ellos, justamente, aquellos que vivían en lugares donde el estado no llegaba, ni siquiera con la AUH.
Aunque se crearon programas masivos –en el momento del cambio de gobierno recibían la AUH más de 3,5 millones de niños–, el Estado terminó quedándose a mitad de camino en muchos de los objetivos que se había propuesto. No sólo en la ayuda a quienes viven en las situaciones más extremas, sino, sobre todo, con aquellos que accedieron a la educación pública o al sistema de salud. En los años anteriores al cambio de gobierno apenas dos de cada cuatro alumnos terminaba la escuela secundaria en forma. Y de esos dos que sí la terminaban, sólo uno de ellos comprendía textos.
Una conclusión del análisis de todas estas áreas y de salud, especialmente de la gestión del PAMI, es que el Estado estuvo en estos años tan al servicio de sus beneficiarios como de la política. Y, en muchos casos, al servicio de los políticos. El saldo de esto era en diciembre de 2015 una crisis social profunda. Mientras esto ocurría, el Ministerio de Desarrollo Social fue usado con fines políticos y partidarios y funcionó de manera desordenada, desarticulada y con una clara discrecionalidad en la distribución del presupuesto nacional.
“El Ministerio de Desarrollo Social tenía deudas por más de 500 millones de pesos”.
En diciembre de 2015 el ministerio tenía una deuda de más de 500 millones de pesos con proveedores y por subsidios. También había una gran cantidad de expedientes sin firmar. En varias áreas, la gestión estaba paralizada desde julio de 2015. En algunos casos, los subsidios no se pagaban desde 2009. Se registraron gastos sin rendir del fondo rotatorio del ministerio por casi cuatro millones de pesos, sin que se justificara su excepcionalidad o urgencia. También se encontraron facturas por montos superiores a los 50.000 pesos, el máximo autorizado.
Según testimonios de empleados existía una estructura ministerial dividida en cinco secretarías que respondían, cada una de ellas, a una organización política aliada a la ministra. Esta organización política tuvo consecuencias en el funcionamiento del ministerio, que incluyó la superposición de responsabilidades y funciones entre las distintas áreas. Durante estos años, la política de desarrollo social se basó en el asistencialismo y no en una política de transformación real de las condiciones de las personas que lo necesitaron. Se trató de una política social sustentada en la transferencia y entrega de insumos, en la forma subsidios, planes sociales, equipamiento o bienes básicos, pero sin planificación ni seguimiento.
La política social anterior a diciembre de 2015 estaba basada en la demanda, en el individuo, y no consideraba al núcleo familiar ni contemplaba un trabajo de protección social. Era una política social “universal”, pero sin aplicación focalizada. La administración de los recursos y los programas se realizaba a demanda y no a partir de diagnósticos o prioridades claras. Por eso, a pesar de que se volcaron millones de pesos en programas que dependieron del Ministerio de Desarrollo Social, no hubo un cambio real en las condiciones de vida de una parte importante de la población. A la hora de implementar políticas públicas, no hay rastros de que se hayan usado líneas de base, planificación o seguimiento y coordinación. Esto generó la superposición de programas con objetivos similares, desperdiciando recursos y esfuerzos, y al mismo tiempo, la duplicación las estructuras administrativas. Además, no se encontraron informes de impacto o de resultados sobre el trabajo realizado. Esto impedía la evaluación seria de las políticas que se llevaron adelante y el trabajo sobre experiencias pasadas para optimizar los programas.
Las nuevas autoridades encontraron materiales de trabajo para capacitaciones donde se rendía culto al gobierno anterior. Un juego similar al Juego de la Oca premiaba a los jugadores en casilleros dedicados a las políticas del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner y los hacía retroceder en el tablero cuando el casillero correspondía a “fondos buitre” o “privatizaciones”. Otro juego, un memotest, utilizaba imágenes alusivas a medidas del gobierno: la recuperación de YPF, la Asignación Universal por Hijo, Aerolíneas Argentinas, Fútbol para Todos o Tecnópolis. Los programas de expresión “Argentina Creativa” promocionaban a Néstor y Cristina Kirchner y sus medidas. Se encontraron libros de historietas con la imagen de Cristina Kirchner como defensora de los derechos sociales y hasta un concurso llamado “Si Néstor lo viera”. La ex presidenta también era protagonista de murales colectivos que se pintaron por todo el país.
Todo esto se dio en un entorno politizado donde la entrega de insumos se embanderaba con pecheras de organizaciones políticas oficialistas como Kolina o La Cámpora. En el área de Juventud del ministerio, por ejemplo, el día después de la asunción, las nuevas autoridades fueron recibidas por empleados vestidos con remeras de La Cámpora que se negaban a trabajar. “Somos la resistencia”, decían. En los días siguientes se registraron más de 300 renuncias, una cantidad que coincidía con las altas que se habían dado en los meses anteriores. No quedaron registros de qué responsabilidades o servicios prestaban estas personas. En simultáneo, se registraron viajes al exterior a pesar de que el ministerio no poseía relaciones internacionales permanentes y sólidas. A pesar de ello, hay registros de viajes a Asia con escalas de más de diez días en Estados Unidos.
Al mismo tiempo, al igual que en otras áreas, el impacto territorial de las políticas públicas implementadas por el Ministerio de Desarrollo Social estuvo marcado por el devenir político de las alianzas y apoyos entre el Gobierno Nacional y las provincias. La cantidad de fondos destinados a programas sociales en cada provincia dependía del apoyo político que esa provincia mostrara hacia el gobierno nacional. Algunos programas nacionales no llegaron nunca a algunas provincias. Algunas de ellas, incluso, no habían sido recibidas para una audiencia con la ministra. Al asumir la nueva gestión, mientras algunos ministros provinciales consultaban por la continuidad de un programa u otro, otros querían saber de qué se trataban ya que nunca habían tenido acceso a ellos.
Esta falta de articulación entre el ministerio y las provincias se daba también hacia el interior del Ministerio, donde no se trabajaba en equipo entre las autoridades y los centros de referencia provinciales. Se repartían insumos desde el área central del organismo sin dar participación a sus colegas locales. Ante la falta de un protocolo de emergencias, se superponían tareas y los recursos se entregaban sin ningún tipo de control sobre los depósitos. El ministerio carecía de criterios unificados para recabar, compartir o centralizar información por lo que ante una catástrofe o una situación de emergencia cada área trabajaba de manera autónoma.
La entrega de tarjetas del plan nacional de seguridad alimentaria fue absolutamente discrecional, al punto de que algunas provincias ni siquiera contaron con el Plan Nacional Alimentario. En Córdoba, por ejemplo, el plan se aplicó sólo en algunos municipios y no a nivel provincial. San Luis, por su parte, no recibió asistencia del Ministerio de Desarrollo Social nacional. Otros distritos como las provincias de Buenos Aires o La Pampa no recibían ayuda para los comedores de sus escuelas. Así como algunas provincias fueron discriminadas en el reparto de obra pública o de programas sociales, hubo otras que resultaron beneficiadas por sobre las demás. Tucumán, una provincia que fue siempre cercana al Gobierno Nacional, recibió por el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria 4.285 millones de pesos en asistencia del Ministerio de Desarrollo Social, sin que ese dinero tenga ningún impacto visible en índices de pobreza e indigencia.
Otros programas estaban cerrados para el acceso de nuevos beneficiarios. Argentina Trabaja y los programas de asistencia alimentaria a comedores comunitarios no permitían nuevos ingresos desde 2005. También se encontró un importante desorden en la asignación de pensiones no contributivas. Se recibían aproximadamente 15.000 solicitudes de nuevas pensiones por mes, pero la tramitación de cada una demoraba más de un año. El sistema de altas, además, establecía que la celiaquía era condición suficiente para acceder a una pensión por invalidez para trabajar.
Tampoco se encontraron registros de índices de violencia de género. No se hacía un seguimiento de los llamados a la línea 144, ni se había implementado el Plan Nacional de Acción para la Prevención, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres. En Argentina no había estadísticas, registros ni articulación entre los distintos poderes para prevenir, erradicar y sancionar la violencia de género.
VIVIENDA
En diciembre de 2015 había en la Argentina 3.800.000 familias, casi una de cada tres familias argentinas, que no tenían una vivienda digna o vivían en lugares que no cumplían las condiciones básicas de higiene o hacinamiento para ser sanos y seguros. De estas familias, 2.200.000 tenían un hogar que, con ayuda, urbanizando villas, llevando los servicios básicos y poniéndolos en valor se podían recuperar. Pero 1.600.000 vivían en lugares irrecuperables. Esta situación se concentraba en los sectores más desaventajados de la sociedad: el 60% del déficit correspondía al 40% de la población con menores ingresos.
“Una de cada tres viviendas construidas incumplía los estándares mínimos”.
A pesar de este diagnóstico, la política de vivienda en todos estos años fue deficitaria. Una auditoría realizada por la AGN concluyó que una de cada tres viviendas construidas en el período incumplía los estándares mínimos de calidad para viviendas de interés social establecidos en los Programas Federales de Vivienda. Al mismo tiempo, otro tercio de las viviendas se hizo sin tener en cuenta la correspondiente infraestructura de servicios básicos. Es decir que la casa con frecuencia estaba terminada y era de buena calidad, pero no tenía acceso a electricidad, gas, transporte público o agua corriente y cloacas.
Además, buena parte de la política de vivienda anterior a diciembre de 2015 se basó más en el clientelismo y el uso de la obra pública para fines políticos que en la solución del problema habitacional real de los argentinos. El proceso de selección de los beneficiarios, de los constructores, de las cooperativas involucradas y hasta de las provincias donde se llevaron adelante emprendimientos de viviendas sociales fue arbitrario.
Entre 2005 y 2015, algunas provincias recibieron de manera discrecional, a través de los Planes Nacionales de Vivienda, más del doble de los fondos que les hubieran correspondido por coparticipación federal. Tucumán, por ejemplo, recibió diez veces más fondos para vivienda que Córdoba, y Chaco recibió seis veces más fondos que Santa Fe. La Ciudad de Buenos Aires y San Luis prácticamente no recibieron fondos que no fueran automáticamente coparticipables.
“En el 2015, se gastaron 13.544 millones de pesos en cuestiones que nada tenían que ver con viviendas”.
En los últimos años de la gestión anterior también ocurrieron grandes irregularidades administrativas y de procedimiento. Sólo durante 2015, 13.544 millones de pesos asignados a obras de vivienda fueron gastados en cuestiones que nada tenían que ver con la construcción de viviendas, según estimaciones posteriores. En diciembre de 2015, además, las obras de vivienda social financiadas por el Estado Nacional llevaban cinco meses paralizadas. Y la Secretaría de Vivienda les debía unos 6.000 millones de pesos a provincias y municipios.
Esto era así porque en julio de 2015 la ex Subsecretaría de la Vivienda, dependiente del Ministerio de Planificación Federal, suspendió progresivamente los pagos a los institutos de vivienda provinciales y municipales de todo el país con los que tenía acuerdos. El resultado fue que todas las obras en ejecución se paralizaron y las empresas constructoras comenzaron a despedir personal. En el momento del cambio de gobierno, la cadena de pagos estaba totalmente cortada, una situación que generaba incertidumbre en provincias, constructoras y obreros de la construcción de todo el país.
Por eso estaban sin terminar muchas obras que debían haber estado concluidas en diciembre de 2015. En la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, de 30.000 viviendas que se deberían haber terminado el año pasado, sólo estaban terminadas 3.000. Esta situación se agravó, además, por la existencia de 1.371 obras, con un valor combinado de 3.900 millones de pesos, que habían sido pagadas en su totalidad a pesar de que no estaban terminadas y su avance físico no llegaba al 80%. Otros 924 proyectos, con una inversión de Nación por 2.292 millones de pesos, ya habían recibido un primer desembolso hacía por lo menos doce meses pero no habían presentado ningún certificado de avance de esas obras. En ese mismo período, el 88% de las rendiciones auditadas eran irregulares o estaban incompletas, según un informe de la Auditoría General de la Nación. El estado de cientos de proyectos de viviendas era mucho más precario de los que indicaban sus certificaciones presentadas, según detectó la nueva Secretaría de Vivienda y Hábitat.
“El 60% de las familias que vivían en viviendas sociales no tenía el título de propiedad de su casa”.
Otra cuenta pendiente era el régimen de dominio de las viviendas adjudicadas. El 60% de las familias que vivían en viviendas sociales no tenía en diciembre de 2015 un título de propiedad de su casa, según una estimación de la Secretaría de Vivienda y Hábitat. Esta situación transformaba a los habitantes no en propietarios de sus hogares sino en tenedores precarios de las viviendas que habitaban.
EDUCACIÓN
En diciembre de 2015, la educación pública tenía severos problemas de calidad y no lograba garantizar la inclusión y la igualdad de oportunidades. Las mejoras presupuestarias de los primeros años de la gestión anterior no se veían reflejadas en una escuela que garantizara los aprendizajes fundamentales para el desarrollo integral de todos los niños y jóvenes del país. Por todo el país se encontraron escuelas con severos problemas de infraestructura, maestros que no tenían suficiente capacitación, alumnos que aprobaban sin aprender y padres que no se comprometían.
Durante muchos años, Argentina fue líder regional en muchos de los indicadores educativos. Entre ellos, la cantidad de años de estudios por habitante o el índice de analfabetismo. En diciembre de 2015 estaba en el promedio. En otros indicadores, como el porcentaje de cobertura en la escuela inicial, Argentina se ubicaba detrás de países como México, Perú y Uruguay. Mientras México tenía una cobertura del 81%, en la Argentina sólo el 72% asistía a la escuela inicial.
En las pruebas de calidad educativa de nivel primario que realiza el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad Educativa de Unesco, entre 2006 y 2013, Argentina tuvo progresos escasos o nulos en lectura, matemática y en ciencias. Los resultados estaban por debajo de los de Chile, Costa Rica, Uruguay y México y en algunos casos detrás de Brasil, Colombia y Perú. En las pruebas PISA, por otro lado, Argentina estaba, en el año 2012, entre los peores ocho países de los 65 sistemas educativos participantes. Desde su primera participación en el año 2000, el país no había mejorado su desempeño en ninguna materia. En el mismo período, otros países de la región, como Chile y Perú habían mejorado significativamente.
“Los docentes de siete provincias cobraban sueldos menores al salario mínimo”.
En diciembre de 2015, los docentes de siete provincias cobraban sueldos menores al salario mínimo. En parte, esta deuda explicaba la falta de clases que sufrieron muchos de los alumnos de escuelas públicas de todo el país. Los paros y los temores antes del comienzo de clases eran una foto que se repetía todos los años. En 2015, ocho provincias tuvieron más de 20 días de paro.
En 2004 se estableció por ley la obligatoriedad de 180 días de clase por año para todos los alumnos de las escuelas del país. Más de diez años después, ese objetivo estaba lejos de cumplirse. Cada año, entre las demoras en el inicio de clases, los días de paro por conflictos salariales con docentes y las dificultades para recuperar los días perdidos, son pocas las provincias que alcanzan la cantidad de días de clase oficiales. Además, ni siquiera aunque los chicos estén en clase todos los días tienen garantizado que van a adquirir todas las herramientas que necesitan para llegar listos al mundo del trabajo. Sólo la mitad de los alumnos de las escuelas públicas argentinas en 2015 terminó el secundario en forma. Ésta es una de las estadísticas más tristes sobre la educación pública. Pero también es uno de los pocos datos disponibles, ya que la falta de estadísticas también llegó a la educación. No existían evaluaciones de impacto con estándares de calidad en los programas y políticas educativas. Tampoco había información completa y confiable que permitiera conocer el grado de cumplimiento de las metas comprometidas por el gobierno. Las evaluaciones que sí existían tenían un nivel tan bajo de respuestas que ponían en riesgo su confiabilidad y la validez de la evaluación. Sumado a eso, una deliberada falta de transparencia en la difusión de los resultados de esos pocos operativos nacionales. En algunas jurisdicciones donde se aplicó la Prueba Nacional de Evaluación, por ejemplo, respondieron sólo el 23% de los estudiantes. El Estado tampoco cumplió a la hora de exigir la obligatoriedad ni publicó los resultados de las pruebas y los diagnósticos.
Los datos obtenidos de informes regionales publicados por organismos como Unesco o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) son alarmantes. Los resultados obtenidos del Terce, el estudio de logro de aprendizaje más grande que se realizó en la región indica que uno de cada cuatro alumnos de tercer grado no accede a los aprendizajes indispensables en Lengua. En la misma materia, pero a los 15 años, en la Argentina sólo la mitad de los alumnos accede a los aprendizajes indispensables. Además, todos estos indicadores muestran fuertes desigualdades entre provincias.
“El Estado Nacional debía más de 3.000 millones de pesos a las universidades”.
En educación universitaria, los años anteriores al cambio de gobierno se caracterizaron por la apertura de nuevas universidades y de una saludable expansión de la matrícula de estudiantes. Sin embargo, esa expansión se hizo sin planificación y en medio de batallas presupuestarias que reflejaban un ataque a la autonomía universitaria, por parte del gobierno, a partir del manejo discrecional del presupuesto. En diciembre de 2015, el Estado Nacional acumulaba una deuda con las universidades de más de 3.000 millones de pesos. Sólo en gastos de funcionamiento debía tres cuotas, por casi 900 millones de pesos, y otros 600 millones de pesos del refuerzo presupuestario de 2015. También se debían 91 millones de pesos en cuotas de becas estudiantiles. En las obras, existían atrasos desde septiembre y muchos pagos se habían distribuido discrecionalmente.
El sistema universitario mostraba a fines de 2015 grandes desigualdades. Sólo 12 universidades públicas concentran el 72% de los estudiantes de un sistema que comprende 62 universidades de gestión pública y 64 de gestión privada. La desigualdad en el acceso a la educación universitaria también se verifica a nivel social. De acuerdo con los últimos datos disponibles, sólo uno de cada diez argentinos obtiene un título universitario. Sin embargo, si uno examina únicamente al 20% más pobre de la sociedad, sólo uno de cada cien personas llega a recibirse. Esto significa que una persona pobre tiene una probabilidad de obtener un título universitario diez veces menor que el promedio nacional. También se registraba en 2015 una fuerte concentración en las áreas de estudio. Las carreras de ciencias sociales y humanidades reunían al 58% de los estudiantes, mientras que las carreras de salud tan sólo al 13%.
Durante los últimos años se redujo el fondo de los programas especiales para las universidades destinados para el mejoramiento de la calidad de las instituciones, de la infraestructura, de becas y de programas de vinculación tecnológica, entre otros. Lo que quedó se distribuyó discrecionalmente, y universidades como las de San Martín o la de La Matanza recibieron montos muy superiores a otras de similares dimensiones. A través del Programa Fundar, la Secretaría de Política Universitaria transfirió más de 2.000 millones de pesos sin ningún criterio claro. Sumado a esto, no hubo ningún control por parte de la Secretaría de Políticas Universitarias respecto del seguimiento y aprobación de la rendición de los fondos transferidos a las universidades nacionales, según un informe de la Sindicatura General de la Nación. Se verificaron transferencias autorizadas por la secretaría por mayor valor de lo autorizado. Mientras el importe máximo de transferencias permitido es de 13,6 millones de pesos, hay registros de autorizaciones por más de 30 millones de pesos a cada universidad. Sumado a esto, no hubo rendiciones de los fondos enviados a través del programa Fundar. Las universidades deben el 99% de sus rendiciones de gastos de entre 2013 y 2015, según la SIGEN. Aún así, los fondos se siguieron incrementando: 290 millones de pesos más en 2014 y 1.090 millones de pesos más en 2015. A fines de 2015 se distribuyeron por decreto, y sin ningún criterio técnico, 432 millones de pesos a nueve universidades nacionales (Arturo Jauretche, San Martín, Tres de Febrero, José C. Paz, Hurlingham, Comechingones, Rafaela, Alto Uruguay y UTN). La distribución de los fondos del programa Fundar para 2016 fue reflejo de esta falta de transparencia. Las Universidades Nacionales de San Martín, de Tres de Febrero y de La Matanza concentraron 350 de los 639 millones de pesos repartidos por la Cámara de Diputados en concepto de fondos adicionales.
SALUD
El Ministerio de Salud tampoco estuvo exento durante estos años de irregularidades y evidencias de mala gestión en programas de políticas públicas.
Uno de los ejemplos paradigmáticos fue el Plan Qunita. Este plan consistía en la entrega de un kit con artículos varios a las beneficiarias de la Asignación Universal por Embarazo. Actualmente, el Juzgado Federal Nº 11 avanza en investigaciones relacionadas con múltiples irregularidades en las adquisiciones de estos kits. Por un lado, había irregularidades administrativas en el proceso de licitación pública. Además, se acreditó la existencia de sobreprecios en los costos de los kits. Inicialmente, el Ministerio de Salud autorizó una convocatoria a licitación pública para la adquisición de 150.000 kits por un monto estimado de 675 millones de pesos. Esto representaba un precio unitario promedio de 4.500 pesos. Finalmente, el monto adjudicado totalizó más de mil millones de pesos por 140.000 kits, con un precio unitario de 7.838 pesos. Sumado a esto, los kits recibidos de las empresas no contenían la totalidad de los productos, ni cumplían con las especificaciones técnicas establecidas. Algunos de los elementos que integraban los kits fueron objetados técnicamente por su seguridad y su calidad por el INTI. Sin embargo, el Ministerio de Salud continuó con la entrega de los kits a pesar de que los moisés, por ejemplo, no cumplían con los requisitos necesarios.
El programa fue creado con posterioridad a la autorización de la convocatoria a la Licitación Pública. Ninguno de los proveedores, además, tenía una actividad principal relacionada con el objeto de la contratación. Casi todos ellos presentaron inicio de actividades en el rubro en fechas posteriores a la presentación de ofertas o adjudicación. Adicionalmente, se efectuaron modificaciones generales y específicas a los kits con posterioridad a la adjudicación. Esta investigación resultó en el procesamiento del Jefe de Gabinete y el Ministro de Salud del gobierno saliente.
Un ejemplo del desmanejo de los últimos años es la situación que presentaba el Hospital Posadas, el más importante hospital nacional. Durante el año 2015 habían ingresado a la planta del hospital alrededor de mil agentes. Más de la mitad de éstos lo hizo en los 45 días anteriores al cambio de gobierno. El grueso de esos nuevos agentes ingresó en áreas administrativas, alterando el equilibrio entre la dotación asistencial y la de apoyo administrativo. Muchos otros no tenían siquiera tareas asignadas, aunque sí estaban debidamente inscriptos en el sistema de liquidación de haberes.
“El Hospital Posadas sólo ejecutó el 25% del presupuesto asignado para obras en 2015”.
Antes de eso, en abril del mismo año, el Gobierno Nacional había declarado la intervención del hospital. Durante ese tiempo, según un informe de la Unidad de Auditoría Interna (UAI), se paralizó la mayoría de las licitaciones públicas y privadas sin que hubiera motivos fundados o formalizados en expedientes. Esto dejó sin efecto obras fundamentales como las de terapia intensiva de adultos, unidad coronaria, guardia de adultos, lactario y vacunatorio, entre otros. Producto de esa parálisis, el Hospital Posadas sólo ejecutó el 25% del presupuesto asignado para obras en 2015 y se utilizaron 95 fondos rotatorios por unos cinco millones de pesos, concentrando el 80% en un solo proveedor de la localidad bonaerense de Morón. Por otra parte, no se efectuó un plan anual de compras para farmacia ni para otras áreas del hospital para el ejercicio 2016. Con posterioridad al cambio de gobierno, la nueva administración del hospital designó una Comisión Normalizadora que desde el primer día de trabajo recibió amenazas y ataques vandálicos. Se repartieron folletos con amenazas hacia quienes estaban revisando el estado administrativo del establecimiento y hasta apareció una silla de ruedas en el interior del resonador magnético del Hospital. Este resonador es el único equipo de esas características en el sector público en la zona oeste y realiza entre 30 y 40 resonancias por día. En simultáneo dejaron de funcionar los 25 ascensores al mismo tiempo y se produjo una descarga eléctrica que dañó todas las heladeras del vacunatorio. Por otro lado, el Posadas fue escenario de un acto político en el marco de la última campaña presidencial. Con fondos del hospital se financió un acto de la entonces presidente. Los costos del evento incluyeron el alquiler de micros para el traslado de personas, vallado, aire acondicionado, baños químicos, equipos de iluminación y sonido y hasta un servicios de catering. Por todo esto, se encontraron facturas por 621.800 pesos pagadas por un Hospital que carecía de los insumos más básicos para su funcionamiento normal.
En 2010, después de la epidemia de Gripe A del año 2009, el Gobierno argentino acordó con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) un préstamo por 229 millones de dólares. Estos fondos tenían como objetivo destinarse a un programa de prevención ante un posible nuevo brote a través de la vacunación de grupos de riesgo. Sin embargo, de acuerdo con un informe de la Auditoría General de la Nación, el programa de vacunación enmarcado en el préstamo no alcanzó un nivel de cobertura aceptable. Mientras se habían establecido metas de vacunación de 900.000 personas para el año 2010 y 700.000 personas para 2011, sólo se alcanzó al 17% el primer año y el 23% el segundo año. Por otro lado, de los fondos que estaban destinados a inversión en bienes de “emergencia”, el 35% no respondió a ese criterio. En ese marco, se destinaron 31 millones de pesos en 2013 para la compra de ambulancias que, si bien contribuyeron al fortalecimiento del sistema de salud, no pueden ser enmarcadas en la emergencia que dio origen al préstamo.
Otra dependencia sensible y cuyo funcionamiento es decisivo para la correcta articulación de los distintos subsistemas de salud es la Superintendencia de Servicios de Salud. Esta Superintendencia durante los últimos años fue un ejemplo de la desidia en la administración pública. En el aspecto administrativo funcionaba de una manera caótica y desarticulada. No se compartía la información con las obras sociales y, de esta manera, no se optimizaban los servicios de salud brindados. Además, se tardaba entre seis y siete meses en pagarle a los hospitales a pesar de que el organismo contaba con dinero para hacerlo.
ARGENTINA SONRÍE
Argentina Sonríe fue un programa de salud destinado a llevar atención odontológica en unidades móviles por todo el país. A pesar de que requirió una inversión millonaria en vehículos y equipamiento, tuvo problemas operativos desde el principio. En el año que estuvo en funcionamiento sólo hizo once viajes, seis de ellos a Santa Cruz y el resto a Buenos Aires y Entre Ríos, todas provincias ligadas al oficialismo de entonces y que no presentaban índices bajos de salud bucodental.
POLÍTICA ECONÓMICA
El nuevo gobierno recibió en diciembre de 2015 una situación económica compleja y absolutamente insostenible. El tipo de cambio oficial estaba sobrevaluado, lo que dificultaba la exportación de productos argentinos, y había controles cambiarios que impedían la compra y la venta de dólares (el famoso “cepo”) pero que no lograban frenar la sangría de reservas del Banco Central. El déficit fiscal, la diferencia entre los gastos y los ingresos del Estado, había alcanzado una magnitud histórica, de las más altas de los últimos 30 años, y había sido financiado con emisión monetaria, es decir, imprimiendo billetes.
Además, la actividad económica estaba estancada desde hacía cuatro años, en los que se habían creado pocos puestos de trabajo y había aumentado la cantidad de pobres. El déficit comercial, el saldo entre las exportaciones y las importaciones del país, era cada vez mayor, y reflejaba la bajísima competitividad de la economía. La mayoría de los precios más importantes se encontraban distorsionados, tironeados por una economía mal regulada y muy reprimida. A pesar de todos estos controles la inflación llevaba en diciembre varios años por encima del 25% anual, según el consenso de las mediciones privadas, las únicas confiables después de que el gobierno anterior decidió, para esconder todos estos problemas, destruir las estadísticas oficiales.
“La actividad económica estaba estancada desde hacía cuatro años”.
El atraso cambiario y el aislamiento internacional –había trabas de todo tipo, tanto para importar como para exportar– deterioraron la competitividad de la producción agropecuaria, de la industria y de los servicios. Este aislamiento frenó la integración con otras naciones, nos alejó de los bloques comerciales globales y nos llevó a estar afuera de las oportunidades que brindan los nuevos acuerdos de comercio, sobre todo en el área de Asia-Pacífico. Este espíritu aislacionista, desconfiado del comercio y la integración, necesariamente iba a tener los impactos productivos y de empleo que finalmente tuvo: destrucción de empresas, destrucción de empleo privado y crisis de las economías de las provincias.
“La producción industrial cayó durante 22 meses consecutivos entre 2013 y 2015, según el INDEC”.
La producción industrial cayó durante 22 meses consecutivos entre 2013 y 2015, según el INDEC. Más allá de los problemas de la industria automotriz, afectada por por el contexto internacional, muchas cadenas productivas fundamentales, como la industria alimenticia, la refinación de petróleo y los productos químicos, mantuvieron su producción prácticamente estancada. Las exportaciones industriales, en un contexto internacional poco favorable, se deterioraron en parte por la falta de sostén de la política pública y por una política de inserción limitada y sin búsqueda de mercados nuevos, y cayeron el año pasado un 20% promedio en todos sus rubros, no sólo el automotor.
Una síntesis de todos estos años es que no se generó acumulación genuina –el stock de capital se ha deteriorado–, la infraestructura era insuficiente y la tasa de inversión, del orden del 17% del PIB, era demasiado baja para pensar en producir y generar empleo.
Durante la última administración, además, el Ejecutivo marginó al Congreso de las grandes definiciones sobre cómo gastar los recursos del Estado, apelando a las facultades extraordinarias de la “emergencia económica”, al mismo tiempo que sostenía frente a la población, y a través de estadísticas adulteradas, que el horizonte de los Argentinos estaba libre de problemas económicos. Así, se construyó un Estado que gastaba al servicio de los intereses políticos del Ejecutivo en lugar de al servicio de los ciudadanos y sin control alguno por los poderes representativos de la democracia republicana.
El gobierno actual recibió, además, un esquema unitario del reparto de fondos públicos, porque tantos años de impuestos distorsivos (como la inflación) y anti-productivos (como las retenciones a las economías regionales) habían favorecido a la Nación y perjudicado la recaudación de impuestos coparticipables, como Ganancias, que le corresponde compartir con las provincias. Es cierto que la recaudación de impuestos mejoró notoriamente durante la gestión anterior, pero también es cierto que buena parte de esa mejora se apoyó en un incremento de la carga impositiva para los asalariados.
Mientras esto ocurría, y con la excusa de conspiraciones financieras internas y externas, se ideó el cepo cambiario, cuyo verdadero fin fue permitir el uso sostenido del impuesto inflacionario como mecanismo para alimentar las arcas de la recaudación nacional, sin reparar en la erosión del salario de los más humildes y la capacidad de ahorro de los estratos medios de la población. El cepo no detuvo la devaluación de la moneda. Sólo sirvió para que el dólar subiera un poco menos que el resto de los precios, pero con el altísimo costo de perder reservas, que pasaron de US$47.587 millones cuando se puso el cepo a US$25.092 millones al final del mandato.
“Entre 2013 y 2015 las exportaciones cayeron un 25%”.
Los controles cambiarios, el atraso cambiario y las trabas, restricciones y burocracia complicaron el comercio internacional y redujeron las exportaciones, las importaciones y el saldo comercial. Entre 2013 y 2015 las exportaciones cayeron un 25%, de US$75.963 a US$56.752 millones; las importaciones bajaron un 20%, de US$74.442 a US$59.787 millones; y el saldo comercial, que había sido positivo en más de US$10.000 millones en 2010 y 2012, fue negativo el año pasado en US$3.035 millones de dólares. Además de tener fuerte impacto en amplios sectores y en el empleo, esta caída supuso un progresivo aislamiento internacional del país, que lo alejó del acceso a tecnología, mercados y bienes de consumo.
El factor comercial fue sólo uno de los costados del aislamiento internacional. En la larga década que siguió a la crisis de 2001-2002, Argentina no pudo resolver conflictos incubados en aquel momento y sumó otros nuevos, como distintos paneles en la Organización Mundial del Comercio (OMC) referidos a las restricciones para importar. Al 10 de diciembre de 2015 quedaban pendientes de resolución muchos casos en el CIADI y no sólo no se había resuelto la cuestión de los holdouts (los acreedores que no habían entrado a los canjes de 2005 y 2010), sino que Argentina estaba, desde 2014, otra vez en default.
Nunca en la historia Argentina se escondió la severidad del deterioro económico a través de la adulteración de estadísticas económicas, entre ellas la inflación, como en la última década. Por medio de un INDEC dedicado a las campañas políticas se dejó de dar el servicio público informativo necesario para el desarrollo de negociaciones justas entre trabajadores y empresarios y para el planeamiento adecuado del sector público nacional y provincial. Aquellos que observaban cifras distintas de las oficiales fueron intimados a través de medios judiciales a llamarse al silencio y convertirse en cómplices de la adulteración de las estadísticas nacionales.
En diciembre de 2015, el estado de las cuentas públicas reflejaba el desorden general de la situación económica. El déficit fiscal persistente, sostenido a lo largo de varios años, no sólo había deteriorado la salud de las cuentas fiscales, sino que también había hipotecado el futuro de las próximas generaciones. En el momento del cambio de gobierno, la Argentina mostraba un déficit fiscal de más de 5,5% del tamaño de la economía. Once años antes, sin embargo, en el primer año entero de la gestión anterior, el Estado había tenido un superávit (más ingresos que gastos) de 2,2% del tamaño de la economía. Aquellos superávits fueron desapareciendo progresivamente y convirtiéndose en déficits cada vez más abultados.
¿Porqué se generó este déficit fiscal? Por una política económica inconsistente, en la que los gastos públicos crecían más rápido que los ingresos. Para dar una idea de este desorden, entre 2008 y 2015 los gastos del Estado subieron casi 14 puntos del producto bruto, pero los ingresos crecieron poco más de siete puntos. Aun cuando se contaron como ingresos del Tesoro cuantiosas transferencias del Banco Central.
El Banco Central, entre cuyas funciones está preservar el valor de la moneda, financió al Tesoro con sumas de dinero que salieron de la emisión de billetes. En 2008, los giros del Banco Central al Tesoro fueron equivalentes a menos del 0,5% de la economía. En 2015 se habían multiplicado hasta representar un 5,7% de la economía. Esta situación era insostenible en el tiempo, porque alimentaba una emisión fuera de sentido que también formó parte del “inventario inicial” del gobierno actual en materia económica. Tanta emisión monetaria, con el único fin de sostener un gasto improductivo y de alta ineficiencia, perjudicaba además al sistema productivo, porque generaba inflación y perjudicaba la competitividad de los exportadores argentinos.
“El déficit fiscal era de 5,5% del tamaño de la economía”.
Aquellos niveles de emisión, además, eran incompatibles con la estabilidad de precios. El resultado es que durante una década la Argentina fue uno de los países con mayor inflación en el mundo, con un promedio anual por arriba del 20% y una inflación acumulada de aproximadamente 700% en los últimos 10 años. La inflación es un gran obstáculo para el desarrollo, castiga sobre todo a quienes menos tienen y corrompe todo el sistema económico: empobrece al consumidor y fortalece a empresas con poder de mercado, enfrenta a miembros de las mismas cadenas de valor y dificulta la planificación de largo plazo y el aumento de productividad.
Una hermana melliza de la inflación es la pérdida del valor de la moneda. En los doce años anteriores al cambio de gobierno, el dólar creció un 239% frente al peso si se toma el valor del dólar oficial del 10 de diciembre de 2015 y un 403% si se toma el valor del blue de ese mismo día.
En cuanto a la actividad, entre 2011 y 2015 el crecimiento promedio estuvo por debajo del 0,5% por año, según Ferreres y Asociados, muy por debajo del promedio de América Latina, que fue del 1,8% por año. Además, el crecimiento que hubo estuvo demasiado enfocado en el consumo y no tanto en la inversión y el crecimiento de los sectores productivos.
El país tuvo una fuerte pérdida de competitividad, y no sólo debido al atraso cambiario. Argentina está en el puesto 106 entre 142 países en el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial.
En cuanto a los sectores, la industria se vio seriamente afectada: en 2014 tuvo una caída acumulada de 2,6% interanual y en 2015 una caída de 0,8% interanual. Las exportaciones de origen industrial cayeron 20% de 2013 a 2014 y 21% de 2014 a 2015. En el acumulado, pasaron de 28.413 millones de dólares en 2013 a 17.940 millones de dólares en 2015, una caída de 37%.
Una parte muy importante del deterioro fiscal provino de la política energética, que se caracterizó entre otras cosas por la imposición de precios muy bajos por un período demasiado largo de tiempo. Estos precios artificialmente bajos llevaron a un aumento del consumo y una caída de la producción de energía. La balanza comercial energética pasó de un superávit de US$4.900 a un déficit estimado de US$5.000 millones de dólares entre 2003 y 2015. A medida que fue dejando de ser generadora de divisas y se transformó en consumidora de divisas, la política energética se sumó a la lista de causas que terminó en la implantación del cepo cambiario en 2011. Además, los gastos en subsidios e inversiones en energía de la administración nacional pasaron de 1,2% del PBI en 2008 a 4,1% del PBI en 2015. Los subsidios fueron distribuidos sin un criterio de equidad o federalismo: una parte muy importante de ellos fueron a beneficiar a usuarios de clase media de la región metropolitana de Buenos Aires. Tampoco permitieron la creación de un círculo virtuoso en materia ambiental: entre 2003 y 2015, las emisiones de gases de efecto invernadero crecieron 144%.
La falta de profesionalismo en el manejo de la deuda pública permitió a los fondos buitre obtener beneficios a costa de los argentinos. La falta de una negociación seria permitió que la deuda con los acreedores en litigio pasara de menos de US$3.000 millones a más de US$10.000 millones. Esta situación impactó en todo el país, redujo el crédito para el sector privado y aumentó la tasa de interés. La falta de crédito y el creciente déficit dejaron a la emisión monetaria como la única fuente de financiación posible.
Durante diez años, hasta diciembre del año pasado, había en el ring de los tribunales y la sala de los mediadores un solo boxeador preparándose para pelear. La situación era de abandono total, lindando con la desidia. ¿Qué implica esto? Que nunca se enfrentó el problema con entereza y con coraje. Se negó el proceso, con lo cual nunca se defendió la posición de Argentina.
Cuando salía una orden judicial contraria a los intereses argentinos, en lugar de tomar el golpe y reaccionar, pelear para defender la posición y que la consecuencia no sea tan grave, el gobierno negaba la situación. Cuando un fallo decía “tienen que pagar” y aplicaba una fórmula punitiva para Argentina, en lugar de pelear la fórmula y terminar con algo que no fuera tan malo, se negaba la existencia del juez y del proceso, con lo cual quedaba impresa la primera versión, la más punitiva para Argentina en cada uno de los casos. Si la deuda con el Club de Paris, por ejemplo, no se la hubiese negado hasta último momento, el país se habría ahorrado U$S2.500 millones.
Durante estos 10 años años nos privamos del acceso al mercado internacional de capitales. Nos hundimos año tras año en la lista de prioridades de aquellos que querían hacer inversiones. Nuestros países vecinos aprovecharon estos años para financiar su infraestructura a razón de entre US$5.000 millones y US$10.000 millones por año a tasas que, por ejemplo, para Paraguay fueron de abajo del 5%. Nosotros mientras tanto rascamos la olla con acuerdos confidenciales de poca transparencia y con colocaciones de deuda a Venezuela a tasas por encima del 13%.
CASA DE LA MONEDA
En diciembre de 2015, la Casa de la Moneda, que fabrica los billetes al Banco Central y produce materiales gráficos para otros clientes, era una institución con una situación patrimonial y financiera fuertemente deteriorada, exceso de empleados e inversiones mal priorizadas e improductivas. Se detectaron gastos superfluos y una capacidad productiva excesiva para la demanda existente.
En muy pocos años, la Casa de la Moneda fue destruida financieramente. Entre 2012 y 2015 pasó de tener un patrimonio neto de 118 millones de pesos a un saldo negativo de 400 millones de pesos. En diciembre de 2015 le debía 476 millones de pesos a proveedores y 365 millones de pesos a la AFIP. Y sus resultados fueron negativos todos los años, de manera creciente, desde 2012. La explicación de este deterioro es principalmente la mala gestión de sus autoridades, que provocó una acumulación continua de deuda y costos financieros cada vez mayores. Los anticipos de los clientes (especialmente los del Banco Central, su cliente principal) se aplicaban a cancelar deudas y pagar sueldos en vez del correspondiente acopio de recursos. Además, no se actualizaron los precios en proporción a la variación de costos, a pesar de que el 35% de los costos de producción de Casa de la Moneda están en moneda extranjera. Un ejemplo de esto fue el manejo de los productos que ofrece la institución. Había productos cuyos márgenes de rentabilidad eran negativos. Por ejemplo, los cheques que se producían para el Banco Nación, cuyo costo de producción no cubría ni siquiera el costo variable de su fabricación. Como, además, para producir estos cheques no se contaba con la maquinaria adecuada, se destinaron más recursos humanos de lo necesario.
“La Casa de la Moneda pasó de 874 trabajadores en 2010 a más de 1700 en 2015”.
Durante estos años también se dio un vertiginoso aumento de personal. La Casa de la Moneda pasó de 874 trabajadores en 2010 a más de 1700 en 2015. Además, el año pasado se destinaron 12 millones de pesos a Relaciones Institucionales, para pagar viajes al exterior, muestras en exposiciones y ferias, varias, arreglos florales, regalos corporativos, producción de folletería y videos institucionales, desarrollo de página web y redes sociales, y hasta un libro autocelebratorio de la gestión de su presidenta, que costó alrededor de un millón y medio de pesos.
El contrato de fabricación de billetes con el Banco Central, por su parte, produjo severos inconvenientes. Hubo problemas de logística y financieros. La falta de acuerdo respecto de los términos del contrato de acuñación de monedas con el BCRA derivó en una bajísima producción y rentabilidad del sector. La Casa de la Moneda debió, de todas maneras, soportar los costos de mano de obra e infraestructura. También se encontró que los procesos de planificación de compra de insumos eran descontrolados. Faltaban insumos básicos para la producción mientras que otros no indispensables fueron adquiridos en cantidades como para abastecer al menos dos años.
Al mismo tiempo, se invirtió en bienes de uso, como la compra de máquinas gráficas por montos muy significativos, con fondos que deberían haber estado destinados a gastos corrientes. Además, la demora en poner operativas dichas maquinarias fue enorme, lo que derivó en que la inversión no diera los frutos esperados.
También se encontraron registros del gasto de enormes cifras de dinero para obsequios para el Día de la Mujer Trabajadora, el Día de la Secretaria, el aniversario de la empresa y Semana Santa, entre otros. En simultáneo, la falta de recursos de la institución provocó demoras en el despacho de productos importados, algunos con más de dos años de espera, generando un cuello de botella y agregando costos.
Durante este tiempo, por otra parte, se realizaron cambios en la estructura orgánica de la Casa de la Moneda que generaron vacíos de responsabilidad gerencial y falta de controles básicos, demoras injustificadas en compras de bienes necesarios, deterioros en el mantenimiento de la planta en su conjunto, falta de comunicación entre secciones y un desconocimiento de la verdadera situación económica-financiera la institución.
Todo esto mientras la dotación de la empresa duplicaba su tamaño. Por ejemplo, existían cuatro personas con la categoría de Gerente General que en realidad no cumplían esa función. También había personal de la Casa de Moneda en comisión de servicios en otros entes estatales. Se comprobó también que la anterior Presidenta del Directorio gozaba de seguridad privada pagada por la Casa de Moneda durante las 24 horas del día, los siete días de la semana, sin ninguna razón que lo justificara. El nombramiento de intermediarios privados en las contrataciones de seguros es otro claro ejemplo del dispendio de fondos habituales todo este tiempo.
Por último, las nuevas autoridades encontraron registros de supuestos programas de reingeniería con la Facultad Regional San Nicolás de la Universidad Tecnológica Nacional, a través de los cuales se contrataban amigos, profesionales que brindaban servicios particulares, familiares de funcionarios de dicha facultad y personas que hacían de enlace sin cumplir ninguna función.
BANCO CENTRAL
Durante los cuatro años anteriores al cambio de gobierno, la base monetaria –que cuenta los pesos circulantes y los encajes de los bancos– creció a un ritmo de 31,2% anual (puntualmente, 39% el 2012, 23,8% el 2013, 22,5% el 2014 y 40,5% el 2015), obedeciendo principalmente a los pedidos que hacía el ex Ministerio de Economía para cubrir el déficit fiscal, que no paraba de crecer. Durante el mismo período, y de manera íntimamente relacionada, se registró una inflación de 25,3% en 2012, 28,3% en 2013, 38,5% en 2014 y 27,8% en 2015, medida por el índice de inflación que publicaba el Congreso.
En términos simples, eso significa que durante esos años el Banco Central inyectó a la economía 412.163 millones de pesos. Como resultado, en diciembre de 2015 había en la economía un enorme exceso de pesos, que representaban un 45,2% de la base monetaria del año anterior y generaban una fuerte presión para que la inflación siguiera creciendo, incluso a un ritmo mayor que los años anteriores.
Al mismo tiempo, agravando la situación del exceso de pesos, el Banco Central mantenía un cepo cambiario que limitaba al mínimo posible las compras de moneda extranjera. En los hechos, prácticamente no se vendían dólares para pagar regalías, servicios prestados a extranjeros ni dividendos. Se vendían poquísimos dólares, bajo un mecanismo engorroso y poco transparente, para pagar importaciones y para ahorro –salvo entre 2012 y 2014, cuando no se pudo comprar ni un dólar para ahorro– y había que justificar minuciosamente los dólares que se vendían a las personas que pretendían viajar.
Cada día, durante las cinco horas que permanecía abierto el mercado de cambios, todos los esfuerzos del Banco Central estaban enfocados en vender la menor cantidad de dólares posible. Cuatro años después de la creación del cepo, los operadores vivían en un estado de crispación constante. Estaban exhaustos, frustrados y no veían ningún atisbo de plan que les permitiera tener esperanza de que las cosas fuesen a cambiar. Para diciembre del 2015, se calculaba que había alrededor de 5.000 millones de dólares de importaciones impagas, cuyos deudores necesitaban cubrir imperiosamente para recomponer las relaciones con sus proveedores y reactivar sus respectivas producciones. El monto de dividendos pendientes era aún mayor. Con importaciones vencidas e impagas y dividendos atrapados, las posibilidades de ingreso de inversión eran prácticamente nulas.
En muchos casos, los particulares recurrían a la justicia para que se les permitiera acceder a los dólares necesarios para continuar con su actividad comercial, cumplir sus compromisos o repatriar las ganancias de sus inversiones. A veces conseguían que los jueces les dieran la razón y emitieran medidas cautelares, que los habilitaban a acceder al mercado de cambios. Sin embargo, para reforzar el cepo que imponía con sus reglas y su intervención en el mercado, en 2012 el Banco Central dictó una Comunicación “A” que establecía que los bancos debían informarle inmediatamente acerca de cualquier instrucción judicial que recibieran para la realización de venta de cambio a sus clientes. (Para asegurarse la inmediatez de la información, abrieron una casilla de correo exclusivamente para esos fines.) Al recibir esos informes, el Banco Central mandaba a sus abogados a apelar las medidas y seguía esos procesos hasta la máxima instancia posible. Hasta fines del 2015, el Banco Central apeló 956 medidas judiciales, lo que generó enormes costos para el banco, tanto en dinero como en la asignación de recursos, principalmente horas hombre. Alrededor del 80% de esas apelaciones fueron inútiles y no tuvieron ningún efecto.
Pese a eso, el Banco Central vendió 6.800 millones de dólares para ahorro de sus reservas en 2015. Hacia fin de año, se vendían, en promedio, 100 millones de dólares por día. En gran parte, la enorme demanda estaba basada en el precio. A ese valor, todos querían dólares y todos los dólares que les dejaran comprar. Eso era muy evidente en los primeros días hábiles de cada mes, cuando AFIP habilitaba los nuevos cupos mensuales, que se agotaban inmediatamente. El negocio, para los que lo hacían, era comprar los dólares al precio al que los vendía el Banco Central y venderlos al valor de mercado del tipo de cambio, según su cotización en lo que llamaban “dólar MEP” (por las siglas de Mercado Electrónico de Pagos). Ese valor se obtenía comparando las cotizaciones de los títulos públicos en pesos y dólares, respectivamente, para definir cuántos pesos costaba comprar una determinada cantidad de bonos en dólares. La diferencia entre ambos precios, el oficial y el “dolar MEP”, llegó a ser del 80%. La demanda, en ese contexto, era infinita.
En octubre de 2015, usando un mecanismo inaugurado en 2005 y que se transformó en usual a partir de 2010, el ex Ministerio de Economía solicitó al Banco Central que pagara los 5.900 millones de dólares correspondientes al vencimiento de Boden 2015. A cambio le entregó una Letra Intransferible por el mismo valor nominal, a 10 años, que devengaba una tasa de interés equivalente a lo que devengaran las reservas del Banco Central, hasta un máximo de la tasa Libor menos 100 puntos básicos (lo que, en la práctica, hasta ahora siempre ha sido 0). Durante 2015, el Banco Central entregó reservas a cambio de Letras Intransferibles por un monto total de 10.640 millones de dólares.
El mecanismo de entregar Letras Intransferibles –sin interés– al Banco Central, a cambio de que éste pagara la deuda del Tesoro, empezó con el pago al Fondo Monetario Internacional a principios de 2006. Ese pago demandó 9.500 millones de dólares y empezó una sangría que, para fines de 2015, sumaba más de 64.000 millones, más de dos veces y media las reservas que había en el Banco Central al final del gobierno anterior. Desde 2010, todos los vencimientos de deuda del gobierno –con organismos multilaterales de crédito o con tenedores de títulos públicos– se pagaron con las reservas del Banco Central.
“El Banco Central vendió dólares futuros a un promedio aproximado de 10,74 pesos por dólar”.
Encima, desde septiembre de 2015 se aceleró la venta de dólares futuro por parte del Banco Central. A través de un contrato futuro, el Banco Central y sus contrapartes pactaban un precio para el dólar a un tiempo determinado –los futuros vencen todos los meses, a fin de mes- y acordaban pagarse la diferencia entre ese valor pactado y el precio que resultara tener el dólar a la fecha de vencimiento. Si el precio final era mayor al pactado, el vendedor pagaba. Si era menor, pagaba el comprador. El Banco Central “vendió” dólares futuros a un promedio aproximado –contando todos los vencimientos y ponderándolos por volumen– de 10,74 pesos por dólar a plazos que llegaban hasta junio de 2016. Si el precio del dólar resultase ser mayor a ese número para esa fecha, el Banco Central debería pagar la diferencia. Para fines de diciembre, el Banco Central había vendido más de 17.000 millones de dólares de contratos de futuros. El monto era tan grande que cualquier variación del precio del dólar por encima del valor pactado representaba una erogación impresionante: cada suba de 10 centavos de dólar costaba 1.700 millones de pesos.
Además del desorden macroeconómico, el Banco Central tenía graves problema en su funcionamiento interno. Por ejemplo, el mayor costo operativo del banco era la impresión de billetes, que en 2015 representó más del 40% de sus gastos. Sin embargo, pese al enorme crecimiento que tuvo la cantidad de dinero, se decidió mantener el billete de máxima denominación en 100 pesos, la misma de hace 25 años. Eso significaba que había aproximadamente 3.000 millones más billetes circulando de los que debería haber. El exceso de billetes generaba mayores costos de logística, por supuesto. Pero también de destrucción (los billetes tienen una vida útil promedio de entre un año y medio y dos años, y destruirlos es tarea exclusiva del Banco Central). En los últimos años, el Banco Central no tuvo capacidad suficiente para destruir y reemplazar los billetes que se iban añejando, por lo que el plantel de billetes en circulación es mucho más antiguo de lo recomendable. Eso también es parte del gasto público innecesario, que no solo es inútil, sino que además tiene efectos negativos. Como las dificultades que eso generaba en la distribución, porque los cajeros automáticos pueden cargar hasta un máximo de 10.000 billetes, que cada vez duraban menos tiempo, porque había que recargarlos dos o tres veces por día hábil y dificultaba muchísimo el acceso a efectivo durante los fines de semana y feriados.
“Había 66 sucursales esperando autorización para abrir sus puertas”.
Entre sus tareas, el Banco Central tiene que autorizar a los directores y gerentes generales de los bancos y demás entidades financieras para que puedan desempeñarse como tales. En diciembre del 2015 había 61 autorizaciones pendientes. Algunas habían sido pedidas casi cuatro años antes. Lo mismo pasaba con las autorizaciones para abrir sucursales. Había 66 sucursales esperando para abrir sus puertas, listas, con sus empleados contratados, que no recibían una respuesta. Algunas habían iniciado el trámite de aprobación en 2007. Sus expedientes seguían dando vueltas en círculos por las dependencias de la Superintendencia de Entidades Financieras.
Se calcula que se iniciaron alrededor de 80.000 sumarios cambiarios durante el gobierno anterior. De los que llegaron a la justicia, el 94% fue rechazado y al 3% se le redujeron las sanciones. Sólo el 3% de las sanciones aplicadas fueron ratificadas. Las principales causas de los rechazos fueron la aplicación del principio de plazo razonable –porque los procesos duraban varios años, a veces décadas– y la falta de justificación de los montos de las sanciones, generalmente de varios millones de pesos. Pero también se persiguieron actividades que la justicia terminó considerando lícitas, que no violaban ninguna norma vigente.
Desde 2014, además, subió considerablemente el número de rechazos y correcciones de multas de los sumarios financieros, los que el Banco Central inicia por incumplimiento a las normas que regulan la actividad bancaria. Se impusieron multas extraordinarias, que multiplicaban varias veces los montos de las multas de años anteriores, sin un sustento claro para el cambio de criterio. En esos casos, el rechazo de los sumarios no era gratis. Cuando sucedía, el Banco Central tenía que pagar los costos del juicio. En 2015 se pagaron más de 7,5 millones de pesos entre tasas judiciales y honorarios de peritos y abogados, principalmente por aplicar sanciones que la justicia consideró abusivas, arbitrarias o simplemente improcedentes.
INDEC
El INDEC fue considerado durante muchos años, dentro y fuera del país, como un organismo digno de imitar por su alta profesionalización, su rigor técnico y la confiabilidad de su producción estadística. Desde 2007, sin embargo, comenzó a ser cuestionado institucionalmente y técnicamente a punto tal de convertirse con el tiempo en un sinónimo de mentira y manipulación política.
En diciembre de 2015, los desafíos del INDEC podían agruparse en tres categorías: 1) sus problemas institucionales y administrativos, 2) los problemas de credibilidad de sus indicadores, y 3) la desaparición del INDEC como rector del Sistema Estadístico Nacional (SEN).
“Se desarticularon las áreas más sensibles del INDEC”.
Uno de los principales problemas institucionales del INDEC en diciembre de 2015 era que había perdido una importante cantidad de personal técnico y profesional, a pesar de haberse caracterizado durante décadas por contar con recursos humanos especializados y altamente capacitados. Esta sangría se debió en parte a problemas salariales y escasos incentivos laborales. Pero también, y sobre todo, a la desarticulación de las áreas más sensibles en la producción de indicadores, cuando se desplazó a los profesionales más calificados de sus tareas específicas por no mostrarse dóciles frente a directivas contrarias a las buenas prácticas estadísticas. A muchos de ellos se les cambiaron las funciones, se los suspendió o se los despidió. Una porción no menor optó por la renuncia.
Otro problema detectado fue la gran influencia ejercida por una de las representaciones sindicales sobre los diversos procedimientos administrativos. Además de ejercer funciones de dirección en diversas áreas productoras, también se registró su injerencia en las contrataciones de personal, los protocolos de promoción, premios y horas extras, entre otros. Los empleados más antiguos, por otra parte, no han podido ascender mediante concurso de oposición y antecedentes desde hace más de 20 años; por lo tanto, tampoco han tenido la posibilidad de avanzar en las categorías del SINEP. En muchos casos, personal apartado de sus tareas llegó a estar años sin recibir una nueva asignación de funciones.
Desde 2011 se incrementó la plantilla de personal en casi un tercio, sin tener en cuenta las necesidades técnicas y profesionales del instituto. El 75% de las nuevas incorporaciones no contaba con estudios terciarios o universitarios. Así, en diciembre de 2015, sólo el 38% del plantel total tenía formación profesional y técnica, en tanto el restante 62% se dividía entre quienes tenían educación secundaria completa e incompleta. En gran parte de las instituciones de estadística de otros países los porcentajes se dan a la inversa.
Las decisiones tomadas por la administración anterior –en cuanto a la modificación de metodologías y procedimientos y, en algunos casos, supresión de mediciones específicas y/o publicaciones– derivaron con el tiempo en desconfianza y falta de credibilidad entre los usuarios calificados que tenían como insumo básico la información publicada. Esa desconfianza se extendió se extendió más tarde al resto de la población que, escéptica de los datos del INDEC, comenzó a usar indicadores alternativos para tomar decisiones. De ahí el crecimiento de las consultoras privadas y los observatorios económicos y sociales de universidades, gremios y organismos no gubernamentales.
La desaparición del INDEC como rector del Sistema Estadístico Nacional (SEN) es consecuencia de lo anterior. A la desaparición selectiva de documentación respaldatoria de los datos publicados; la violación a la Ley de Secreto Estadístico; los constantes cambios metodológicos de relevancia sin una correlativa publicación de informes explicativos, y la no publicación de indicadores fundamentales –como las mediciones de pobreza e indigencia–, se sumó la falta de vínculos de trabajo con las direcciones provinciales de estadística y los organismos sectoriales integrantes del Sistema Estadístico Nacional. Esto derivó en la publicación de datos por parte de algunas direcciones provinciales escindidos de las directrices metodológicas del INDEC. Ejemplos de esta desarticulación son la desvinculación de la Dirección de Cuentas Internacionales con sus fuentes básicas provistas por el Banco Central y la inexistencia de trabajos conjuntos con las direcciones provinciales y los organismos sectoriales integrantes del SEN. De esta forma, el INDEC desapareció como rector del Sistema Estadístico Nacional y como fuente principal de las estadísticas públicas argentinas.
Miradas de cerca, la situación de cada una de las áreas en diciembre de 2015 reflejaba el diagnóstico general del instituto –los problemas para trabajar, la falta de confianza sobre los indicadores– pero presentaba detalles propios que permitían comprender mejor los años de deterioro.
Una de ellas es la Dirección Nacional de Cuentas Internacionales, la encargada de generar las estadísticas del sector externo. Históricamente, la DNCI tenía un plantel de 25 empleados, casi todos profesionales, lo que le permitía producir estadísticas y estudios de alta calidad. En diciembre de 2015 tenía 16 empleados, de los cuales sólo diez tenían estudios universitarios. La combinación de bajos incentivos monetarios y profesionales fue la principal razón por la cual la dirección perdió gran parte de su plantel calificado. Durante los últimos siete años, el personal recibió muy poco entrenamiento, lo que deterioró la calidad de las estimaciones y los llevó a ejecutar tareas rutinarias de captura y procesamiento de datos. Por otra parte, el hardware y el software con el que trabajaban era obsoleto, que impedía poner en práctica los últimos avances en buenas prácticas internacionales.
La Dirección de Cuentas Nacionales, encargada de medir el Producto Bruto Interno (PBI), modificó en 2013 el año base utilizado para medir el tamaño de la economía del país. El año base, que venía siendo 1993, pasó a ser 2004. La particularidad fue que esta modificación de suma relevancia en la medición de las cuentas nacionales, no fue acompañada por una metodología que explicara dichos cambios. Diversos especialistas en la temática han señalado sus reparos, que sumados a la falta de información sobre los criterios utilizados, pusieron en duda algunos de los resultados arrojados por la nueva serie elaborada con el año base 2004. De las entrevistas realizadas con los sectorialistas y ayudantes en cada área para evaluar la calidad de las estimaciones del año base 2004 surgieron informaciones parciales y se detectaron numerosas inconsistencias. Esto hizo necesario tomar la decisión de hacer una revisión completa de las series a precios constantes y a precios corrientes de cada sector de actividad económica.
La Dirección de Estadísticas del Sector Secundario comprende las áreas de industria, construcción y energía. Las estadísticas producidas en esta área mostraban un considerable atraso en su diseño. El Estimador Mensual Industrial (EMI), por ejemplo, tenía una proporción alta de estimaciones, por lo que se resolvió volver a trabajar en la obtención de los datos originales de las empresas para los años 2014 y 2015 completos. Con respecto al año base del EMI, tanto en el último cambio de base (2012) como el anterior (2006), se detectaron deficiencias en los procedimientos para la elaboración de los precios. En el indicador de Utilización de Capacidad Instalada se registró una muy baja tasa de respuesta de las empresas durante los últimos años.
Problemas parecidos tenía la Encuesta Industrial Mensual. De los 4.400 locales consultados sólo seguían existiendo 2.500. Esto ocurría porque se seguía usando la misma base desde 1997. Además, para construir el índice de volumen físico, las ventas en pesos se deflactaban por la evolución de los precios mayoristas, índice que tenía inconsistencias en los procesos de carga y procesamiento. También estaba desactualizada la base de datos de la industria farmacéutica. Del panel de 75 empresas quedaban menos de 40. También había una escasez en los recursos humanos necesarios para procesar esta información. Por ejemplo, en la Encuesta Nacional sobre Innovación y Conducta Tecnológica, había solamente dos personas dedicadas a un relevamiento de casi 2.000 empresas. Otros indicadores tenían un grado muy pobre de avance en la recolección de la información. Por ejemplo, la estadística de permisos de edificación, en la que intervienen las direcciones estadísticas provinciales, sólo 41 de los 188 municipios involucrados informaban regularmente la superficie cubierta por sus permisos de edificación.
En la Dirección de Estadísticas del Sector Terciario y Precios se registraban los mismos problemas de recursos humanos. Sólo una parte menor del personal que se encargaba de la elaboración y análisis de los indicadores contaba con la formación especializada para la tarea. Esto derivó en problemas de variada índole en los indicadores. En el Sistema de Precios Mayoristas había dispersiones e irregularidades en los precios reportados. En el Sistema de Índice del Costo de la Construcción se subreportaban los costos de materiales y de mano de obra, con valores sensiblemente menores a los reales.
La Dirección Nacional de Planificación y Coordinación Estadística, encargada de llevar adelante la planificación estratégica del instituto, funcionaba de forma totalmente desligada de su objetivo. El último plan elaborado por esta área había sido producido hacía más de diez años. Las áreas que dependían de esta dirección se encontraban acéfalas o desarticuladas. Un grupo, dedicado al desarrollo de una medición multidimensional de la pobreza, había dejado de recibir apoyo de las autoridades y estaba sin tareas. En la Dirección de Relaciones Institucionales y Cooperación Técnica, ni el director ni los más de 100 empleados se dedicaban a los temas concernientes al área.
En la Dirección Nacional de Estadísticas Sociales y de Población, las dos direcciones simples que la conformaban estaban acéfalas. Se subordinaban, en consecuencia, a las autoridades de la Dirección Nacional, con varios mandos medios vacantes, como coordinadores sin designar. En la práctica, la Dirección no cumplía con la producción de información que le correspondía regularmente. En general, se elaboraba información a partir de demandas específicas y no con base en un plan integral. Se encontraron muchos documentos inconclusos, de proyectos que eran abortados por la volatilidad de las instrucciones recibidas y la inexistencia de una planificación de mediano plazo. La Dirección tenía 61 empleados, seis de los cuales estaban ubicados en la sede de la calle Carlos Calvo y no tenían tareas asignadas desde hacía siete años.
Era similar la situación de la Dirección Nacional de Estadísticas de Condiciones de Vida. Tres de los cuatro cargos de conducción del área estaban acéfalos. La información producida era temporalmente inconsistente y las funciones de las áreas estaban desdibujadas, con superposiciones de tareas y flexibilidad en las estructuras.
A partir de febrero de 2007, el Índice de Precios al Consumidor que calcula el INDEC desde la década de 1920 comenzó a alejarse de la percepción que tenían amplios sectores de la población sobre la evolución de los precios. Con el tiempo, la divergencia empezó a advertirse también con los índices de precios elaborados por las provincias. Diversas consultoras privadas e instituciones comenzaron a elaborar sus propios cálculos de inflación. Incluso el Congreso Nacional agrupó a un conjunto de estas fuentes en el denominado IPC-Congreso. Organismos multilaterales como el FMI empezaron a incluir advertencias respecto de la calidad de la información proporcionada por Argentina. Justamente el FMI, en 2013, impuso al país una moción de censura por la inexactitud de sus índices.
Los funcionarios salientes del área encargada de elaborar el IPC renunciaron días antes del cambio de administración, por lo que no dejaron ninguna información que permitiera reconstruir los protocolos ni los procedimientos metodológicos. A la falta de información en el instituto se agregaba la opacidad de los informes técnicos y metodológicos, que no se hacían públicos.
En 2012 se intentó desarrollar un nuevo indicador nacional, el Índice de Precios al Consumidor Nacional Urbano. Los valores arrojados por este nuevo indicador, sin embargo, siguieron siendo sensiblemente menores que los de la mayoría de las direcciones estadísticas provinciales. Nunca pudo evitarse la sospecha de deficiencias en la aplicación de los protocolos metodológicos. Se encontraron, tras el cambio de gobierno, condiciones de precariedad en el dispositivo de campo y en la robustez de la información.
En la Encuesta Permanente de Hogares, por su parte, la principal fuente de datos sociolaborales del país, también se registraron irregularidades metodológicas. Una de ellas fue la modificación del marco muestral en base a dudosas proyecciones a partir del censo de población de 2010. Hay poca información metodológica sobre esa modificación y no hay documentos que analicen cómo estos cambios impactaron sobre los principales indicadores de la encuesta. Además, a partir de 2008 se empezaron a registrar otras imprecisiones: trayectorias laborales atípicas y el sistemático aumento de la no respuesta ante preguntas sobre ingreso.
Otra de las mediciones más cuestionadas del INDEC era la de pobreza, que depende fundamentalmente de tres fuentes: la Encuesta Permanente de Hogares, la Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares y el Índice de Precios al Consumidor. Las irregularidades en esas fuentes, principalmente en las dos últimas, llevaron a que la medición se alejara mucho de los estudios realizados por universidades y organismos privados. Finalmente, en 2012 directamente se discontinuó su publicación.
En materia de recursos humanos, tras el desplazamiento en 2007 de la directora del instituto y de su equipo técnico, el control del relevamiento del Gran Buenos Aires, que históricamente realizaba personal de la Dirección de la Encuesta Permanente de Hogares, pasó a manos de gente ajena al organismo. A partir de entonces y durante casi nueve años, el equipo central histórico de la encuesta, que permaneció desplazado en el organismo, no tuvo acceso a la implementación ni a la producción de resultados del conurbano. Mientras esto ocurría, distintos integrantes del equipo central fueron despedidos, desplazados, jubilados compulsivamente o empujados a renunciar.
Había también grandes problemas en el almacenamiento de la información. El equipo de informática de la EPH no tenía permitido acceder a la información en los servidores centralizados del INDEC. En las unidades de almacenamiento no se encontró información sobre los procedimientos de ponderación, imputación ni bases intermedias con todas las variables construidas que se generan en estos procesos.
En materia administrativa, la Dirección de Patrimonio y Suministros carecía de sistemas de control de gestión que permitieran tener un seguimiento de las contrataciones vigentes o de las necesidades del instituto. El instituto tampoco tenía un plan de compras aprobado por acto administrativo. En consecuencia, las contrataciones no estaban programadas ni había información para la formulación presupuestaria. El presupuesto aprobado para 2016, por ejemplo, estaba incorrectamente formulado en términos técnicos, con numerosas partidas con crédito presupuestario excesivo y otras con crédito escaso.
El área administrativa del instituto no contaba con manuales o instructivos de procedimientos para la gran mayoría de sus circuitos administrativos. El Proceso de Compras y Contrataciones, que había realizado en 2008 el proceso de certificación de calidad ISO 9001, nunca tuvo seguimiento y en diciembre de 2015 estaba vencido. El sistema de inventario también era obsoleto, así como el sistema de almacenes. No había cuidado del patrimonio, con muchos bienes inutilizables o en desuso.
En la Dirección de Difusión, que se encontró en virtual estado de parálisis, pudieron identificarse dos estrategias utilizadas por la gestión saliente para reducir a su mínima expresión las publicaciones del instituto. La primera consistió en hostigar a los empleados no afines con los lineamientos impuestos por la dirección. Les congelaban los salarios o les asignaban discrecionalmente horas extras y censales; les quitaban o cambiaban tareas de manera unilateral; los aislaban físicamente, colocando mamparas divisorias entre sectores; les restringían el uso del equipamiento, por ejemplo, o les bloqueaban los permisos de uso en las computadoras de cada puesto de trabajo.
En segundo lugar, se desmontaron las cadenas de mando y se aislaron las tareas de los diferentes sectores, al punto de que un alto porcentaje del personal no tenía asignada responsabilidad alguna. En particular, no se preveía el cumplimiento de actividades de prensa institucional ya que las funciones asignadas del área específica se llevaron a cabo directamente desde el Ministerio de Economía; por lo tanto, no existía un mailing actualizado de medios de comunicación ni de periodistas para informar de manera simultánea e imparcial la publicación de los indicadores estipulados en el calendario de difusión; el área de marketing y organización de eventos debió reducir su trabajo a la producción de contenidos para material gráfico, ya que el INDEC dejó de participar de encuentros y ferias, nacionales o internacionales; los sectores de servicios a usuarios (sala de consultas, atención remota, biblioteca, venta de publicaciones y trabajos especiales) vieron reducidas las demandas de información y su capacidad de respuesta, como resultado de la falta de credibilidad del instituto.
La publicación de datos, en sus diferentes formatos (página WEB, publicaciones impresas y digitales) mermó drásticamente en los últimos años y toda información era sometida a censura previa por parte de las autoridades.
Así, la mayoría de las áreas se transformaron en compartimentos estancos, con escasa vinculación entre sí, y sin responder a programas y objetivos globales. En efecto, sin lógicas ni procedimientos claros en la mayoría de las tareas de difusión, la tarea se asignaba de acuerdo al criterio de cada grupo o referente de área. Asimismo, los coordinadores se asignaban en función de la afinidad con la dirección y no de sus habilidades. El servidor para el envío de los mailings de prensa era tan lento que mandar los informes técnicos demoraba a veces hasta cuatro horas.
En la Dirección de Informática no se encontró un plan informático aprobado donde se especificaran los objetivos de largo plazo y permitieran guiar el desarrollo de las actividades, la comprobación del cumplimiento de las metas y optimizar la asignación presupuestaria en función de los proyectos comprometidos. En cuanto a la infraestructura, las instalaciones donde se realizaba el procesamiento de información crítica o sensible (protegida por Ley de Secreto Estadístico) no estaban localizadas en un área protegida del edificio. La seguridad física del centro de cómputos no era la adecuada. No existía un sistema anti-incendio en la Sala de Servidores y Centro de Cómputos. Tampoco se disponía de grupo electrógeno para el Data Center que permitiera asegurar la continuidad operativa de los servicios de tecnología ante interrupciones imprevistas del servicio de energía eléctrica.
Para poner en marcha el programa, el Gobierno invirtió 80 millones de pesos en la compra de 50 ómnibus y el equipamiento para abastecerlos. Las unidades móviles se compraron por contratación directa y en diciembre de 2015 estaban estacionadas, inutilizadas para el servicio para el que habían sido creadas, en dependencias del Ministerio de Salud. Sólo unas pocas habían salido a la ruta.
A pesar de contar equipamiento de última generación, los ómnibus dentales nunca pudieron funcionar, porque el equipamiento odontológico era tan delicado que se descalibraba fácilmente con el andar de los vehículos. Cada vez que salía una unidad móvil desde Buenos Aires se encontraba, al llegar a destino, que el equipo estaba descalibrado y que en esas condiciones no podía ser utilizado.
La adquisición de cada uno de estos equipos costó 3,7 millones de pesos y muchos de ellos nunca pudieron prestar servicios. Además, aunque su uso requería cursos de capacitación con profesionales preparados, en el marco del programa pasaron de mano en mano sin la correspondiente formación. Los once operativos que se realizaron en el marco del programa comenzaron en 2014, más de la mitad coincidieron con las campañas políticas del año siguiente y se realizaron sin ninguna articulación con las autoridades locales.
La elección de los destinos y la atención de los pacientes estuvieron atravesadas por intereses políticos. Las ciudades elegidas dependían de las relaciones entre autoridades políticas y la atención a los pacientes que ingresaban al programa estaba a cargo de referentes políticos del entonces oficialismo, quienes armaban una lista de los pacientes que podían acceder a la atención médica. No existió ningún orden de prioridad relacionado por necesidades de salud o económicas.
Tampoco se realizó ningún estudio epidemiológico antes, durante o después de los operativos, para evaluar las ventajas y las dificultades en las enfermedades en cada localidad ni sobre las necesidades de acceso a la salud en esas poblaciones para evaluar la necesidad o no de llevar los operativos hacia allá. Inicialmente, la compra del equipamiento médico y las unidades móviles se realizó en 2014 a través de una licitación pública que ganó la empresa metalúrgica Bonano S.A. Sin embargo, no se registró ningún contrato ni orden de compra con la empresa.
La adaptación de las unidades móviles para el programa fue realizada por la empresa Callmed S.A., cuyo ejecutivo de ventas era familiar de uno de los responsables del programa. La contratación de este servicio fue realizada por contratación directa a pesar de que la empresa no contaba con los requisitos necesarios para ganar la licitación original, que fue dada de baja.
Los trailers nunca fueron patentados ni transferidos a nombre del Ministerio de Salud. Y aunque comenzaron a funcionar en diciembre de 2014, recién a fines de 2015 obtuvieron la habilitación sanitaria necesaria. Sin embargo, se trasladaron por el país en esas condiciones. A pesar de esto, finalmente fueron habilitados a pesar de que el programa no contaba con los requisitos necesarios para recibirla. Durante todo este tiempo, debido a que nunca se realizó un inventario de insumos o bienes, mientras los móviles permanecieron detenidos en sus bases se perdieron o robaron piezas.
El programa estuvo dirigido durante todo el tiempo por personas ligadas a las autoridades del Gobierno nacional. La Coordinadora General fue Elena Morán, odontóloga y madre del diputado Andrés Larroque. Una de sus cabeza más visibles fue Rocío García, odontóloga y esposa del actual diputado Máximo Kirchner. La directora nacional de Salud Bucodental era María Belén César Gallardo, odontóloga y nuera del ministro Julio De Vido.
Además, no había documentos administrativos sobre la adquisición de bienes de uso para el funcionamiento del programa. Todos los materiales fueron tercerizados mediante otros programas o a través de compras de otras direcciones. Por ejemplo, la compra de fresadoras y hornos no se hizo a través de Argentina Sonríe sino desde SUMAR, un programa de salud pública para niños, adolescentes y adultos mayores. Por otro lado, quienes trabajaban en este programa eran contratados por medio de asistencia técnica o de locación de servicios en la Universidad Nacional de San Martín y recibían viáticos por montos muy superiores a su salario mensual. Estos montos tampoco mantenían relación con los viáticos estipulados por el Ministerio de Salud.
PAMI
Las nuevas autoridades encontraron un PAMI sin información, con una situación financiera alarmante y una enorme cantidad de irregularidades que están siendo investigadas por la justicia. En diciembre de 2015, el PAMI acumulaba una deuda de 5.500 millones de pesos y perdía unos 250 millones por mes.
Los problemas del PAMI no eran recientes. Más bien eran el resultado de décadas de mala gestión, ausencia de control y falta de estrategia política. Una de las principales irregularidades correspondía al manejo de medicamentos, que le costaban al PAMI el equivalente a la construcción de un hospital por año.
Todo esto sucedió con la complicidad de las autoridades del Instituto que estuvo involucrado en diferentes maniobras para desviar fondos. Una de ellas fue la emisión de recetas a nombre de afiliados fallecidos. El padrón de afiliados tenía 400.000 personas fallecidas por las que se pagaban servicios de salud. A nombre de 7.000 de ellas se compraban remedios que luego se vendían en el mercado negro. Una señora que falleció a los 80 años, por ejemplo, comenzó a recibir a las pocas semanas un alto número de recetas de insulina y de tiras reactivas que nunca antes había consumido. En total, después de fallecida, consumió fármacos por 150.000 pesos.
“El padrón de afiliados tenía 400.000 personas fallecidas por las que se pagaban servicios de salud”.
También se descubrió que se usaban números de afiliados para realizar una cantidad inverosímil de recetas o se falsificaban las firmas y la identidad de los médicos. Se encontraron casos de pacientes de más de 80 años que compraban 33 remedios en 19 farmacias distintas, en cuatro provincias, en el mismo mes. Otros registros indicaban casos de supuestos médicos que hacían hasta 39.000 recetas en un año. A raíz de este tipo de maniobras, un juez federal ordenó en febrero de 2016 el allanamiento de 13 farmacias de Capital Federal y el Conurbano por presunta defraudación en la venta de medicamentos. En los procedimientos se encontraron sellos, recetas y una gran cantidad de medicamentos sin troquel.
Otros casos muestran sobreprecios en la adquisición de prótesis, del pago de viajes en ambulancia inexistentes y hasta de dos clínicas fantasma, que no existían, no prestaban servicios y no tenían pacientes y que igual le cobraban al PAMI 25 millones de pesos por año. Una auditoría de la Sindicatura General de la Nación encontró que el programa del PAMI a través del cual se abonan los servicios prestados a los beneficiarios carece de controles para verificar que realmente se prestan los servicios que se están pagando. Se trata de un programa que concentra el 30% del presupuesto del PAMI y que entre 2014 y 2016 administró 50.711 millones de pesos. De acuerdo con la SIGEN, la falta de controles prestacionales impide asegurar que los beneficiarios reciban la atención que necesitan con calidad acorde ni validar los servicios que se están facturando. Esto es posible porque los únicos controles que se realizan son posteriores al pago de los servicios y sólo se realizan sobre algunas de las prestaciones a modo de muestreo estadístico.
Por otro lado, la SIGEN también encontró que el PAMI posee créditos a su favor por diferencias en la facturación de sus prestadores de 3.000 millones de pesos. Esto es dinero que el instituto no debería haber transferido o que transfirió de más y que en diciembre de 2015 no había recibido o no había sabido recuperar.
Muchas de estas maniobras ya habían sido descubiertas y denunciadas. Incluso se encontraron registros de haber sido advertidas por auditorías internas y por la Auditoría General de la Nación. También hubo alertas de parte de la industria farmacéutica. Médicos y enfermeros reclamaban y denunciaban esta situación desde hacía años.
La calidad de atención es otra de las deudas pendientes del Instituto. Existían, por ejemplo, deudas con proveedores, médicos, enfermeros y prestadores que no cobraban. Las ambulancias estaban en mal estado y no eran reparadas. Más de 16.000 sillas de ruedas estaban arrumbadas en galpones del instituto. Los enfermos se amuchaban en camillas en los pasillos porque las salas, inundadas o llenas de ratas, no se podían usar. Los afiliados esperaban turnos por meses.
Detrás de esta situación se escondía una realidad que atravesaba a buena parte de los organismos públicos argentinos. El PAMI había estado durante mucho tiempo al servicio de la política y no de la gente. Luciano Di Cesare, último director del instituto del gobierno anterior, cobró 1.300.000 pesos, justo antes de dejar su cargo, por “vacaciones no gozadas entre 2004 y 2012”. Por esta decisión fue llamado a indagatoria por un juez federal. Otro juez investiga la compra de Letras del Tesoro por más de 2.000 millones de pesos por parte del PAMI.
Otra realidad del instituto era la falta de gestión y el abandono. Por ejemplo, en la lista de medicamentos figuraba la cobertura al 100% de productos desactualizados como sangre de ternera, anabólicos, complejos vitamínicos, cremas para la celulitis, tintura para el cabello y átomo desinflamante.
El PAMI tiene 650 oficinas de atención distribuidas en las capitales provinciales y en las localidades más importantes del país. En diciembre de 2015 muchas estaban en estado de abandono. También se encontró que una parte importante de las Unidades de Gestión Local, que son oficinas administrativas ubicadas en capitales de provincia o ciudades relevantes, habían dejado de desarrollar sus tareas normales y se habían convertido en territorios de disputa política. Todo esto generaba trabas para el funcionamiento del instituto como demoras en el cobro de prestadores.
DESARROLLO ECONÓMICO
En diciembre de 2015, la industria nacional estaba estancada y agotada, marcada por una matriz productiva poco diversificada y que generaba escaso empleo genuino desde hacía por lo menos cinco años. Además, el empleo se encontraba empantanado, sostenido en gran medida por la intervención del Estado: entre 2011 y 2015, el empleo privado creció 3%, mientras que el empleo público creció 10%.
Tampoco fueron años buenos para las pymes. Entre 2003 y 2015 aumentó el peso de las empresas grandes en el total de empleo, se estancó el de las medianas y cayó el de las empresas chicas, según la Secretaría de Transformación Productiva. Además, en los tres años anteriores al cambio de gobierno cerraron unas 8.500 empresas, el 80% de las cuales eran microempresas.
“Desde 2012 en la Argentina se dejaron de crear empleos formales”.
Desde 2012, la Argentina dejó de crear empleos formales. Aunque una de las banderas del gobierno de entonces era decir que el país vivía un proceso de reindustrialización, en diciembre de 2015 el peso de la industria en el empleo era menor que a comienzos de los años ‘90. Hubo un fuerte desplazamiento del empleo desde los sectores más productivos de la economía (el agro y la industria) hacia sectores poco productivos, sobre todo el sector público y el sector de servicios más tradicional, como comercios minoristas.
Esto generó que el balance de la transformación productiva en la última década haya sido negativo. Disminuyó la capacidad de generar bienes y servicios con el mismo capital de trabajo. Desde 2006, la productividad cayó en la Argentina casi un 13%, en parte por una serie de políticas que desalentaban la innovación y la incorporación de tecnología. Además, a diferencia de los países de rápido crecimiento, Argentina experimentó una contracción del empleo en sectores con productividad del trabajo relativamente más alta y una expansión de sectores con productividad del trabajo relativamente más baja. Para colmo, la estructura económica argentina actual siguió siendo (no es un problema reciente) poco compleja, poco diversificada y desbalanceada regionalmente.
En diciembre de 2015 la economía tenía, también, graves problemas de financiamiento. La suma de todos los préstamos del sector privado no llegaba al 15% del PBI, mientras que el promedio de América Latina era 65%. En Chile, más del 100%. Uno de los sectores más dinámicos y en crecimiento de la economía era el software, pero en la Secretaria de Transformación Productiva no había nadie que siguiera de cerca a la industria. No había ni un solo analista.
A partir de 2011, el modelo industrial de las empresas grandes, pequeñas y medianas se vio cercado por el cepo cambiario y las restricciones a las exportaciones y a las importaciones. También por la apreciación del tipo de cambio y la política de energía y transporte baratos que llevaron a liquidaciones de stocks, crisis en el sector energético, la escalada de la inflación y el deterioro de la balanza externa. Por primera vez en más de 15 años, la balanza comercial arrojó en 2015 un déficit de 3.035 millones de dólares.
En los primeros once meses de 2015, la actividad industrial acumuló una caída de 1% en relación al mismo período de 2014, de acuerdo a las estimaciones de la UIA, por culpa, al menos parcialmente, de la recesión de Brasil y la caída del precio del petróleo. La crisis de los sectores automotor y siderúrgico, especialmente afectados por Brasil y el petróleo –que impactó negativamente en la producción de tubos de acero sin costura– explicó una parte importante de la contracción de la producción industrial.
En la década anterior al cambio de gobierno, por otra parte, la Argentina permaneció aislada de los flujos de inversión extranjera directa y se mantuvo baja su inserción en las cadenas globales de producción. El porcentaje de los flujos de inversión extranjera hacia América Latina captado por Argentina cayó de 25% en 1990-1999 a 10% en 2000-2009 y 9% en 2010-2014. Por otro lado, la participación de las empresas argentinas en las cadenas globales de valor siguió siendo pobre, muy por debajo de la de otros países de la región. La cantidad de empresas argentinas con proyección internacional fue muy baja (como lo había sido casi siempre), por debajo de las de Brasil, Chile, Colombia o México. Dado que la mayor parte del comercio mundial se realiza tanto a través de empresas multinacionales como a través de la inserción en cadenas globales de valor, Argentina enfrentaba en diciembre importantes desafíos de integración internacional.
Otros indicadores de competitividad, como el número de procedimientos necesarios para registrar una empresa, presentaban un pobre resultado comparados con los países de la OCDE, una asociación de países mayoritariamente ricos. El flojo desempeño de la Argentina reciente en inversión en investigación y desarrollo se debió en gran medida a la reducida actividad de innovación en el sector privado, pero también a mecanismos ineficientes, o muchas veces ausentes, de esfuerzos de colaboración entre el sector público y el sector privado.
Finalmente, los altos costos logísticos y tecnológicos, sumados a una oferta de energía poco confiable, representaron una barrera adicional para las empresas. Factores estructurales y malas decisiones de política energética provocaron un desequilibrio entre la oferta y la demanda de energía, con una infraestructura de transporte y distribución deficientes. Como resultado, los cortes de energía crecieron 150% en diez años. Por su parte, el transporte de cargas experimentó un marcado deterioro y los costos logísticos crecieron 40% en la última década. Todo esto afectó la producción y perjudicó el desempeño de la economía, limitando el desarrollo económico y humano del país.
INDUSTRIA Y COMERCIO
El actual Ministerio de la Producción es una reestructuración hecha con partes que hasta diciembre de 2015 habían pertenecido a los ministerios de Economía e Industria. El primer día después del cambio de gobierno, un empleado de la nueva administración se sorprendió al encontrarse, en el baño del despacho del ministro entrante, antes ocupado por el ex ministro de Planificación Federal, Julio De Vido, una caja fuerte vacía.
Dos días antes de la asunción de Mauricio Macri como presidente, un equipo de la nueva Secretaria de Comercio se reunió con funcionarios de la saliente Subsecretaría de Comercio Exterior y acordaron colaborar en la transición. Sin embargo, cuando se les preguntó a los casi ex funcionarios por la lógica con la que se aprobaban las importaciones, respondieron que el equipo que se encargaba de aprobar manualmente cada importación ya había renunciado. También prometieron que iban a dejar abiertos los códigos de las tres computadoras que gestionaban los pedidos de importación, para que la nueva administración aplicara sus propios criterios. En cambio, el equipo nuevo se encontró después con que estas tres computadoras estaban vacías. La información había sido borrada: no quedaba ningún registro sobre cuáles habìan sido los criterios, montos y tiempos para aprobar importaciones. Un profesional del área de informática de la secretaría, que antes estaba dentro de la estructura del Ministerio de Economía, recibió seis pedidos de borrar toda la información de los backups por parte de asesores del entonces ministro. El técnico fue presionado pero se negó y pidió una nota formal para hacerlo.
Las nuevas autoridades encontraron que todos los documentos en papel sobre las importaciones habían sido destruidos. La oficina estaba vacía y los operadores y sus computadoras habían sido distribuidos en distintos pisos en el edificio. Durante los primeros días de gobierno hubo que administrar en forma manual el comercio internacional del país, hasta que se implementó un nuevo sistema. Importaciones de insumos para la producción industrial y agropecuaria, es decir, vinculadas con el empleo de los argentinos, dependían de aquellos operadores. Por este sistema se habían trabado durante años incluso importaciones de medicamentos oncológicos.
“En dos años, se duplicó el personal de la Secretaría de Comercio”.
En los últimos dos años, por otra parte, el personal de la secretaría se había más que duplicado. En 2014 trabajaban 639 personas y, al momento del traspaso, había 1500. Muchos contratados, además, no tenían capacidad operativa. Entre ese personal sin funciones claras se encontraron varios barrabravas de clubes de fútbol. En una oficina había 41 personas que cobraban mensualmente pero no tenían ninguna función en la secretaría ni contacto alguno con el resto del personal: era un ente autónomo conocido como “la agregaduría”, porque reportaban al agregado comercial en la embajada argentina en Italia, Guillermo Moreno.
En diciembre de 2015 había más de 3.000 expedientes sin resolver en la Dirección de Actuaciones por Infracción, que se ocupa de hacer dictámenes sobre si corresponde sancionar a personas, comercios o empresas por incumplimiento de las leyes de Lealtad Comercial, Defensa al Consumidor y la de Abastecimiento. Algunos de esos expedientes, que para el Estado significa multas sin cobrar, eran de 2012.
Otros 1.800 expedientes esperaban aprobación para reexportar mercadería y otros 30 no se habían resuelto intencionalmente, dejando en suspenso la autorización para importar insumos para líneas de producción. También había 70 carpetas paradas de ventas al exterior de plantas llave en mano y 130 carpetas de importación de líneas de producción usadas. Es decir, la Secretaría de Comercio funcionaba como una traba para el desenvolvimiento de la economía, impactando directamente en el empleo.
En la Secretaría de Industria el panorama no era muy distinto. Las oficinas y los muebles estaban rotos, la gente trabajaba hacinada en oficinas a veces sin luz natural, separadas por muebles y armarios. Los procesos de los regímenes de promoción eran poco transparentes, los expedientes no tenían la documentación suficiente, había deudas de pagos a proveedores y reembolsos a las exportaciones que no se pagaban desde 2013. La deuda total en la secretaría era de más de 1.500 millones de pesos.
No había coordinación de programas dentro del ministerio ni entre ministerios. Los trámites eran engorrosos: requerían la presencia física del ciudadano o beneficiario en forma reiterada por los escasos mecanismos de atención o interacción por Internet.
Había una ausencia de criterios explícitos en la asignación de beneficios fiscales en los regímenes de promoción, objetivos concretos de esos beneficios, mecanismos de evaluación e impacto de las políticas implementadas y de los recursos invertidos por el Estado Nacional. Esto impedía mejorar o reconsiderar políticas que no tuvieran impacto. De hecho, muchos de los sectores promovidos mostraron pocas mejoras relevantes en integración local de las cadenas de valor, inserción externa o transformación tecnológica.
Además, se encontraron 500 expedientes pendientes, con una antigüedad promedio de un año y medio, de empresas que se habían presentado al régimen de promoción para la industria del software. También había 300 informes de auditorías, algunos de varios años antes, que nunca habían sido analizados.
En la Subsecretaría de Emprendedores, dependiente de la Secretaría de Pymes, el programa Capital Semilla, que funcionaba como un préstamo de honor en el que los emprendedores devolvían la plata si podían, era manejado por las agrupaciones políticas La Cámpora y Kolina. Y aunque el programa era una herramienta valiosa, los préstamos fueron entregados a través de universidades y sociedades de fomento sin ningún tipo de control ni monitoreo. De los años en los que La Cámpora gestionó el programa, no hay ningún registro contable, incluyendo si los beneficiarios devolvieron (o no) el dinero. Se encontraron casos en que se le asignó un credito a un emprendedor, pero se le dio a otro distinto.
El criterio para entregarlos, además, fue caprichoso. San Juan recibió más préstamos que Córdoba, donde los pocos que se entregaron fueron todos en Villa María, donde había un intendente del Frente Para la Victoria. De los 360 millones de pesos repartidos, se rindieron apenas 18 millones, según un informe de la SIGEN. La malversación se calcula en unos 60 millones de pesos.
En Crédito Fiscal había un programa para construir centros de formación en Parques Industriales. El 25 de noviembre de 2015, días antes de dejar el gobierno, sus autoridades asignaron 35 millones de pesos a parques que no estaban inscriptos o no tenían la documentación en orden, a otros que ni siquiera tenían empresas instaladas y otros que todavía estaban en obra.
“En el Mercado Central se encontraron sobreprecios del 254%”.
La Corporación del Mercado Central de Buenos Aires, que tras la reorganización pasó a depender del Ministerio de la Producción, presentaba en diciembre una situación económica, administrativa y edilicia crítica y acumulaba una deuda de 400 millones de pesos, un monto que crecía continuamente debido al déficit operativo del organismo. Algunas de las situaciones más sensibles que encontraron las nuevas autoridades del Mercado Central tienen que ver con la mala gestión, marcada por la falta de transparencia y el desorden administrativo. Se encontraron contratos de alquiler a precios irrisorios y plazos larguísimos, a veces de hasta 35 años y otros 15 años de prórroga con precios fijos. También se encontraron registros de operaciones comerciales con sobreprecios de 254% y el desarrollo de obras de particulares en terrenos del Mercado Central realizadas sin ningún contrato con el organismo.
La nueva gestión también heredó la responsabilidad de pagar cheques de corto plazo y pago diferido por 50 millones de pesos, balances sin cerrar desde 2013 y conciliaciones bancarias sin realizar. Todo esto fue posible por la falta de control y procesos de evaluación. Los pocos que existían fueron discontinuados.
Por otro lado, durante estos años la cantidad de empleados en el Mercado creció notablemente, con un importante ingreso de personal poco antes de diciembre de 2015. Esta situación contribuyó a crear una sensación general de desmotivación entre los empleados, reflejada en una estadística alarmante: el 10% de los empleados del Mercado Central estaba bajo tratamiento psiquiátrico.
AGROINDUSTRIA
En diciembre de 2015, la agroindustria empezó a dejar atrás una década en la que el Estado, en lugar de contribuir a su desarrollo, colocó una serie de obstáculos que se fueron haciendo cada vez más infranqueables. El balance indica que, si bien en los primeros años crecieron la inversión y la producción, desde 2008 la inversión privada estuvo estancada, en buena parte por las políticas públicas del Estado en el sector.
Desde 2008 las cadenas agroalimentarias sufrieron políticas públicas agresivas, que deterioraron su capacidad productiva, erosionaron la mayor fuente de ingresos de divisas de exportación al país (que representaban el 60% de las ventas externas) y destruyeron empleo. Las economías regionales tuvieron el mismo problema. Las cadenas de manzanas y peras, la olivícola y la vitivinícola son algunos de los casos más críticos. Por acción u omisión se desprotegieron sectores afectados por momentos de menor demanda mundial y por un atraso sostenido de años.
Los cambios metodológicos ocurridos en el INDEC en esos mismos años impactaron y fueron imitados por el sector público ligado al agro. La falta de controles afectó no solo a la transparencia y a la información desde el punto de vista fiscal, sino también, aún más grave, desde el punto de vista de la sanidad y la inocuidad de los alimentos.
“Argentina pasó de ser el 3° exportador mundial de carnes a ser el 12°”.
En agricultura, la políticas oficiales dejaron un sistema que en diciembre de 2015 era insostenible desde el punto de vista ambiental para la agricultura extensiva y provocaron una caída del 10% en la producción de granos, equivalente a más de 10 millones de toneladas por año. El cultivo que más sufrió fue el trigo, que se vio reducido a una de sus tres superficies sembradas más chicas de los últimos 50 años. La política de monocultivos tuvo por consecuencia menos gramíneas y más erosión del suelo. Los productores privilegiaron la soja no porque quisieran, sino porque era la única alternativa viable, aun cuando afectaba la sustentabilidad del sistema.
Hubo también un importante deterioro de las economías regionales, provocado por las condiciones económicas que no atendían las necesidades propias de cada sector y región. La falta de competitividad y el incremento de los costos de producción por la inflación deterioraron los sistemas de producción que más mano de obra demandaban. Todo esto acompañado de una falta de desarrollo en infraestructura que disminuyó la competitividad del sector y aumentó los costos de producción.
La carne vacuna, por su parte, símbolo de la Argentina productiva en el mundo, era un ejemplo elocuente de muchas de las cosas que pasaban. Por las políticas aplicadas desde 2006, el stock vacuno cayó de 57 millones de cabezas a 48 millones entre 2007 y 2012. El stock vacuno de Brasil, mientras, pasó de 150 millones de cabezas a 200 millones de cabezas entre 2000 y 2015. En el mismo período, Argentina pasó de ser el tercer exportador mundial de carnes a ser el 12°.
“En la industria frigorífica se perdieron más de 18.000 puestos de trabajo”.
Las casi diez millones de cabezas de ganado perdidas se tradujeron en una considerable pérdida de empleo. Solamente en la industria frigorífica se perdieron más de 18.000 puestos de trabajo genuinos y de alta calidad. Las autoridades nacionales prefirieron cerrar las exportaciones, con el objetivo de proteger el mercado interno, pero al costo de perder mercados de exportación debido a demoras e incumplimientos de distinto tipo, lo que desalentó la inversión y quitó competitividad. Además, entre 2006 y 2014 la industria de las curtiembres perdió, por razones parecidas, otros 4.500 empleos, un 30% de su personal, según estadísticas del Ministerio de Trabajo.
Entre los mercados perdidos en estos años y que serán difíciles de recuperar están Alemania, a la que dejamos sin nuestras carnes para el Mundial de Brasil u Holanda, que antes sólo compraba carne argentina y en diciembre de 2015 les compraba a dos o tres proveedores por las dudas, para no volver a quedarse sin carne si Argentina decidía volver a cerrar sus exportaciones. En 2006 el sector exportó un millón de toneladas equivalentes de res con hueso. En 2015 no llegó ni al 30% de ese valor. Llevará años recuperar el terreno perdido.
En la ganadería porcina y la producción avícola, el diagnóstico en el momento del cambio de gobierno era más positivo, por la cantidad de proyectos en marcha y el aumento de la producción que de los últimos años. De todas maneras, una parte importante de la competitividad de estos actores estaba basada en la presión sobre otros eslabones de la cadena y no en factores propios de competitividad.
En la lechería, la producción nacional casi no creció en los últimos diez años, mismo período en que nuestros vecinos aprovecharon para crecer entre 5% y 7%. La inversión en tecnología en los tambos fue muy baja y no hubo políticas activas para fortalecer el sector y la industria, lo que generó pérdidas de productividad y peores condiciones para el trabajo. La actividad estuvo marcada por la desconfianza entre tamberos e industriales y entre productores y autoridades, que trajo aparejada una descoordinación de toda la cadena, donde perdían los eslabones más débiles: el consumidor y el productor.
El sector forestal, por su parte, se vio comprometido por el manejo del caso Botnia, que tuvo efectos negativos importantes. En Entre Ríos, provincia con fuerte vocación forestal, dejó de plantarse. Desde el sector público provincial no hubo apoyo ni contención al sector. Por el contrario, el kirchnersmo legó la Ley de la Madera, que prohibía la exportación de rollizos a Uruguay por los puerto entrerrianos. Los esfuerzos de los productores argentinos para apoyar la actividad forestal generaron una importante producción de madera pero una muy baja industrialización posterior. En diciembre de 2015 se seguía perdiendo crecimiento y madera en los montes por no haber estado liderando el proceso de instalación y trabajo con las industrias. En este marco, las inversiones fueron durante años a los países vecinos. En el momento del cambio de gobierno cerca del 40% del crecimiento de los montes de la provincia de Corrientes no se aprovechaba adecuadamente.
El Fondo Especial del Tabaco, creado para atender las necesidades de la producción tabacalera, llevaba varios años sin cumplir sus objetivos y sirviendo a otros fines poco transparentes. Tampoco existía un sistema tecnológico coordinado que permitiera la correcta ejecución y control del fondo. La Coordinación del Tabaco tenía poca reacción ante el incumplimiento de las obligaciones de las provincias, y para hacer el seguimiento y evaluación de los proyectos aprobados. Esta falta de control interno es lo que permitió el potencial uso indebido de los fondos por muchos años. Por otro lado, los convenios marco entre el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y cada provincia tabacalera se encontraban vencidos y desactualizados desde hacía años.
Con respecto a la agricultura familiar, la gestión anterior creó una secretaría y le dio una gran autonomía y presencia en todo el país, pero falló en el diagnóstico y, por lo tanto, en el diseño de su estrategia. En los años anteriores a diciembre de 2015 la brecha entre los agricultores familiares y los grandes productores se hizo cada vez más grande como consecuencia del atraso tecnológico de los agricultores familiares y la falta de respuesta del Estado. La agricultura familiar produce más del 60% de los productos consumidos en el país. Aún así se encontraba desatendida y trabajando con tecnologías del siglo pasado. La mayoría de los agricultores familiares se encontraban en lugares alejados, donde el acceso al agua y la electricidad era difícil, y se mantuvieron sus desventajas a la hora de comercializar sus productos. La falta de políticas de Estado imposibilitaron impulsar la productividad de la agricultura familiar, que se convirtió en rehén de la asistencia de subsistencia.
El fondo que corresponde a la atención de la emergencia agropecuaria se determinó por ley y fue de 500 millones de pesos para los años 2014 y 2015. Sin embargo, sólo se ejecutó el 63% del fondo en 2015 y se había ejecutado todavía menos, el 42%, en 2014. Como en otras transferencias, las rendiciones de cuentas de estos fondos fueron deficientes o inexistentes. Si se hubiese transferido todo el dinero y auditado la ejecución de la ayuda, en diciembre de 2015 habría habido mejores herramientas para enfrentar las inundaciones de los meses siguientes.
Hasta diciembre de 2015 convivían en el Ministerio de Agricultura tres “ministerios paralelos” –uno técnico, uno político y uno de militancia política–, cada uno con su propia gestión y procedimientos de hecho. Había graves deficiencias en la coordinación administrativa de las áreas, faltaban inventarios y registros. Un ejemplo era el caso de los vehículos, que no estaban inscriptos en la flota y la mayoría necesitaban ser arreglados, particularmente los vehículos destinados al interior. Tampoco había certeza o un control unificado de las 125 delegaciones del ministerio en el país. La mayoría de las contrataciones de proveedores estaban vencidas. La gestión de recursos humanos estaba marcada por la falta de control de horarios y una dotación desmotivada, en parte porque no existía el diálogo entre los funcionarios y el equipo de trabajo del ministerio.
En el ministerio hubo concursos para planta permanente hechos a medida de funcionarios transitorios de la gestión anterior, muchos de los cuales tramitaron hasta los últimos días de la gestión. También se encontraron absurdos burocráticos, como un expediente administrativo de 100 fojas para pagar una factura de $800.
En síntesis, la política agropecuaria del gobierno anterior careció de una mirada estratégica y tomó medidas que retrasaron el desarrollo de la agroindustria en general y las economías regionales en particular. Se perdió calidad institucional y nunca lograron generarse espacios de generación de confianza o intercambios de información confiable. Como en casi todas las demás áreas de la política económica, en la agroindustria es más fácil destruir que construir. Se señaló como enemigo al sector más competitivo de la economía y se desaprovechó una oportunidad histórica para el sector y para el país.
COMUNICACIONES Y MEDIOS
En diciembre de 2015, el sector de telecomunicaciones presentaba al menos siete desafíos importantes: 1) la deficiente prestación de los servicios de telecomunicaciones, 2) una insuficiente resolución de los reclamos de usuarios, 3) un notorio incumplimiento en el otorgamiento de las Licencias Únicas de Servicios de Telecomunicaciones, 4) el congelamiento innecesario de los fondos del Servicio Universal, 5) normas obsoletas, sobre todo para una industria que cambia todo el tiempo, 6) severos problemas en la reglas de interconexión de las redes, y 7) falta de licitación de frecuencias del espectro radioeléctrico.
Esta desatención por el avance tecnológico, el escaso criterio de prioridades y la carencia de un programa de articulación regional privó de conectividad a una porción de la sociedad. A continuación, una reseña de los inconvenientes identificados en el sector de comunicaciones –incluido Correo Argentino– al momento del cambio de gobierno, en diciembre de 2015.
El mal servicio que ofrecían las prestadoras de servicios de telecomunicaciones, en especial las de servicios móviles, se debía, por un lado a responsabilidades de las propias operadoras, pero también, y no en menor medida, a la inacción del Poder Ejecutivo, materializada en una demora en la licitación del espectro radioeléctrico y así utilizar las frecuencias remanentes de la tecnología 3G y las nuevas correspondientes a 4G. Esta demora produjo que nuestro país se encontrara entre los últimos de la región en acceder a la tecnología más moderna.
En diciembre de 2015, la Argentina era un país que mostraba índices razonables de acceso a la tecnología –telefonía móvil, telefonía fija, banda ancha, TV por suscripción– en comparación con sus vecinos, pero con dos problemas fundamentales: por un lado, la baja velocidad de las conexiones de banda ancha y la baja penetración de 3G y 4G en la telefonía móvil; y, por otro, la enorme desigualdad regional de acceso a la banda ancha. Provincias como Santiago del Estero y Misiones tienen un acceso a Internet comparable con el de Indonesia o Filipinas, mientras en la Ciudad de Buenos Aires la prevalencia del acceso de banda ancha es comparable con el de Australia o Finlandia.
En la ex Secretaría de Comunicaciones (Secom) se encontraron miles de expedientes correspondientes a diversos reclamos efectuados por usuarios de todo el país, con sanciones aplicadas por el organismo de control en los últimos años, cuyos actos administrativos se encontraban recurridos y pendientes de resolución por parte de la entonces Secom o el ex Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Esto provocó que no se lograra el cometido en la aplicación de sanciones y los fines perseguidos en aplicarlas, en detrimento de la calidad de los servicios prestados y obviamente –y lo más importante– en dar respuesta en tiempo y forma a los usuarios.
“Entre 2003 y 2015 prácticamente no se otorgaron licencias nuevas”.
Entre 2003 y 2015 prácticamente no se otorgaron licencias nuevas ni registros de nuevos servicios a prestadores preexistentes, pese a la numerosa cantidad de expedientes en trámite, en especial la apertura a nuevos interesados al mercado de las telecomunicaciones. Esto perjudicó a la competencia e, inevitablemente, a los usuarios. Esta problemática también se verificó en las solicitudes de cambios de titularidad, fusiones, absorciones, cambios societarios, etc. En general todo lo necesario para dar seguridad a las inversiones fue retaceado, lo que provocó la retracción de los inversores.
A pesar de que el sector de las comunicaciones se caracteriza por su dinamismo y la incorporación permanente de nuevas tecnologías, la mayoría de las reglamentaciones aplicables a los distintos temas son viejas, en algunos casos de hace varias décadas, con los perjuicios e inconvenientes que ocasiona esta desactualización.
Fruto de los vaivenes políticos y de la sanción de leyes que se superponían y no registraban los avances tecnológicos, en diciembre de 2015 funcionaban en el Poder Ejecutivo dos organismos descentralizados (AFSCA y AFTIC) que, dada la división de funciones que se le otorgó, dificultaban la convergencia tecnológica. (Ambos organismos están ahora fusionados dentro del Ente Nacional de Comunicaciones, o ENACOM). El funcionamiento de ambos organismos, según el diagnóstico de las nuevas autoridades, estaba caracterizado por un constante desorden administrativo, una extrema judicialización por la aplicación discrecional de normas, la ausencia de control efectivo y la falta de diálogo con los diferentes actores y operadores del sector.
La fiscalización de los medios de comunicación audiovisuales (contenidos, publicidad y conductas objetivas) se producía en forma deficiente y discrecional. No hubo planificación integral para supervisar los servicios de AM y FM. Había, en el momento del cambio de gobierno, más de 5.000 radios ilegales.
Además, la cantidad de empleados había crecido un 83% en cuatro años, desde los 721 registrados en 2011 a los 1.320 que había en diciembre de 2015. Del análisis de la liquidación de haberes de la AFSCA, correspondiente a diciembre de 2015, se verificó que existían 109 agentes a quienes se les retenía el 8% de su sueldo, en concepto de aporte partidario (a “ENCUENTRO POR LA DEMOCRACIA Y LA EQUIDAD”, miembro del “FRENTE NUEVO ENCUENTRO”). Sólo en diciembre, el monto total retenido fue de $ 283.536. Todos los aportantes ingresaron al organismo después del 1 de octubre de 2012.
Se encontraron, por otra parte, alrededor de 14.000 expedientes virtualmente paralizados a los que no se les había dado trámite y estaban literalmente frenados. En todas las áreas se gestionaba mediante procesos informales, sin criterios uniformes. Se verificó un desorden administrativo general, con expedientes y documentación en distintos espacios físicos, sin correlación alguna entre el estado de los expedientes y su ubicación física. Una parte del subsuelo, destinado a cocheras, estaba abarrotada de cientos de cajas en evidente estado de deterioro, colmadas de documentación. El personal con experiencia técnica de años había sido desplazado, tanto en la sede central como en las 36 delegaciones provinciales. Había, además, una creciente deuda con proveedores (por alquileres, órdenes de compra, reposición de fondos rotatorios y convenios con universidades) de algo más de 5 millones de pesos. La escasez y antigüedad de las computadoras y el equipamiento informático llevaban al incumplimiento de las normas de seguridad informática. La sede de AFSCA en la calle Suipacha, por su parte, abarrotada de expedientes y personal, incumplía con las medidas de seguridad e higiene: en diciembre había mampostería caída, cables sueltos, ascensores rotos y falta de señalización de emergencia.
El Fondo de Fomento Concursable para Medios de Comunicación Audiovisual (FOMECA) es un fondo integrado por el 10% de los impuestos creados por la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual. Los fondos se asignan por concurso con el objetivo de subsidiar, promover e implementar proyectos especiales de comunicación audiovisual. El año pasado, los subsidios pagados total o parcialmente alcanzaron los 154 millones de pesos. La dirección que gestionaba el FOMECA, sin embargo, lo hacía mediante procesos informales, sin criterios uniformes, incurriendo en graves desprolijidades administrativas, sin reglamentos de evaluación ni la aprobación de la rendición de cuentas por acto administrativo.
Entre 2012 y 2015, la vieja Secretaría de Comunicaciones debía cumplir cuatro funciones principales: 1) otorgar licencias en plazos breves, 2) registrar nuevos servicios, 3) intervenir en los conflictos de interconexión para que los prestadores dominantes no fijen precios y condiciones abusivas a sus competidores más pequeños y 4) administrar el 1% de los ingresos totales de los prestadores para el beneficio de los sectores más alejados o menos favorecidos. Ninguna de las cuatro obligaciones ha sido satisfecha. Las nuevas autoridades se encontraron ante un incumplimiento integral sistemático de los deberes del regulador. El Estado se ausentó del marco regulatorio y abandonó el sector a las tendencias concentradoras del mercado, sin intervención alguna ni protección del usuario.
El sistema de telefonía móvil exhibía a fines del año pasado múltiples cortes e interrupciones. El Estado estuvo ausente de la planificación y no controló el despliegue de red, delegando el mismo en las operadoras, sin fijar metas de calidad ni generar los indicadores que permitieran medirla. La secretaría no tuvo una visión integral del problema al no contemplar el impacto de la convergencia tecnológica (la posibilidad de ofrecer más de un servicio por medio de una tecnología) dado que el incentivo del planeamiento del espectro radioeléctrico fue solo recaudatorio, sin pensar qué tipo de servicio se quería ofrecer al público.
“El Estado abandonó su principal obligación para de mantener competitivo el mercado”.
Tocar una sola variable no habría solucionado el problema. Sin una definición clara sobre la calidad de servicio no había incentivos para planificar técnicamente la red. Desde el inicio mismo del gobierno de Néstor Kirchner, en 2003, su primer secretario de Comunicaciones, Guillermo Moreno, adoptó definiciones, algunas explícitas, otras no reconocidas. Explícitamente informó al sector, al mes de asumir, que la interconexión era un tema entre privados, donde el Estado no iba a intervenir. Desde ese momento, la secretaría dejó sin resolver todos los conflictos de interconexión en que los prestadores dominantes cobraban precios abusivos o imponían condiciones técnicas lesivas para los nuevos entrantes o competidores pequeños de la industria. Desde entonces, el Estado abandonó su principal obligación para mantener competitivo el mercado. Así fue como más de mil prestadores –cooperadoras, empresas de TV por cable, pequeños ISP del interior– tuvieron que pagar costos de Internet abusivos, en un orden promedio de 100 a 300 veces el valor del mega que obtenían para sí los prestadores dominantes. La ausencia del Estado en materia de interconexión fue el factor estructural que produjo una concentración del mercado, sin opciones para el usuario.
Se congeló, al mismo tiempo, el proceso de otorgamiento de licencias. Los entrantes al mercado que quisieron obtener una licencia o los que, teniéndola, solicitaron nuevos registros de servicios o la incorporación de nuevos socios, lo que el Decreto 764/2000 establecía como resoluciones a adoptar por la Secretaría de Comunicaciones en períodos máximos de 60 días, vieron demoradas todas sus solicitudes. Las licencias se tramitaron en plazos promedio algo superiores a cinco años. Los cambios societarios se aceptaron a cuentagotas, en procesos que duraban entre seis y ocho años. Los nuevos registros tuvieron las mismas demoras que el proceso de licencias. Todo pedido a la administración entró en un congelamiento regulatorio casi pleno.
Las frecuencias, según el decreto vigente entonces, debían ser licitadas ante todo pedido de los prestadores, tras publicación oficial para convocar a los potenciales interesados en las bandas solicitadas. Las licitaciones debían ser realizadas, como mínimo, cada seis meses. Desde 2003 se incumplió sistemáticamente este deber del regulador. Sólo se realizó un único concurso, en diciembre de 2015, para adjudicar las frecuencias de 4G, con un retraso de años frente a otros países de América Latina. No haber licitado frecuencias durante 12 años significó dejar en estado de no uso o de prestación clandestina a todos los prestadores de acceso a Internet inalámbricos del interior del país, que tuvieron que usar frecuencias no licenciadas, con equipamientos que, por no haber sido nunca aprobados por la CNC, podían ser considerados como ilegales. Tampoco se aprobaron las presentaciones técnicas en la mayor parte de los servicios inalámbricos prestados en la zona metropolitana (2,5 y 3,5 MHz) y en el interior del país.
Los fondos del servicio universal, por su parte, no fueron exigidos a las empresas hasta 2008. Desde entonces su pago fue exigido y depositado primero en el Banco Itaú y, tras la ley Argentina Digital, de 2014, en el Banco Nación. Los fondos recaudados, sin embargo, nunca fueron utilizados. No se implementaron los proyectos correspondientes que debían dar acceso a las comunicaciones telefónicas y a Internet a los sectores mas postergados. Y no se atendieron las necesidades de las zonas marginales y de la población más vulnerable del país, a pesar de tener los fondos necesarios para hacerlo.
ARSAT
Arsat es titular de una red federal de fibra óptica, dos satélites de comunicaciones, un sistema de televisión digital y un data center de excelente tecnología. El equipo técnico de soporte y desarrollo es de muy buena calificación. La administración de los recursos técnicos y humanos efectuada hasta diciembre de 2015 priorizó las obras, pero no su utilidad social o su efecto de equilibrador del mercado de Internet. Falta invertir el 15% del valor total de lo realizado para darle plena utilidad social y capacidad como empresa. Se perdieron dos años que hubieran sido importantes para mejorar notablemente la inclusión digital de las provincias o regiones menos incluidas del país, alrededor del 30% de la población.
La historia satelital de Arsat empieza con Nahuelsat, operador privado de origen europeo, ganador de la licitación de 1993 para ocupar la órbita satelital argentina (llegó a lanzar el Nahuelsat 1 en 1997), incumplió el pliego y no construyó un segundo satélite que tenía que continuar los servicios brindados sobre Argentina. En 2006, el gobierno transfirió los activos de Nahuelsat a Arsat y buscó preservar las órbitas que permiten mejor servicio sobre la Argentina, alquilando satélites que cubrieran nuestras órbitas. En paralelo, se requirió a Invap la coordinación de los proveedores satelitales, así como el diseño y la integración total del satélite. Se lanzaron Arsat 1, en octubre de 2014, y Arsat 2, en septiembre de 2015. Desde lo tecnológico, ambos lanzamientos fueron un éxito. Argentina pasó a integrar el grupo de ocho países en el mundo con capacidad de diseñar e integrar un satélite de comunicaciones. El Arsat 1 se comercializó adecuadamente, migrando a los usuarios argentinos que estaban sobre otros satélites, con servicios con una cobertura de calidad inferior. En cambio, el lanzamiento del Arsat 2, que permite que comunicaciones argentinas se distribuyan en todo el continente americano, con un fuerte potencial comercial, se realizó sin que se hayan solicitado los obvios permisos previos para vender esas facilidades en cada uno de los países de la región. Un satélite técnicamente exitoso quedó sin vender hasta que se inició nuestra gestión de gobierno. En este momento todos los permisos internacionales están en trámite.
Otro gran activo de Arsat es la Red Federal de Fibra Óptica, construida por el gobierno anterior y con una extensión de 36.000 kilómetros tendidos. Hasta diciembre de 2015, sin embargo, sólo se habían “iluminado”, es decir, que se encontraban listos para ser usados, unos 6.800 kilómetros. En lugar de priorizar la inmediata utilización de lo tendido para dar servicio, se demoró hasta dos años su puesta en servicio, sin beneficiar a las más de 1.000 poblaciones a las que podría aportar fibra óptica por primera vez. La administración anterior dejó inversiones hechas por el 85%del valor total. Las tecnologías usadas son de alto nivel, pero no fueron coordinados los tiempos de instalación para que den servicio inmediatamente. Se produjo así una demora de dos años en la inclusión de centenares de ciudades y varias provincias que, sin Arsat, no tienen un acceso a Internet mejor del que tenían en 1999.
La televisión digital, por su parte, cuenta con 88 estaciones y cubre al 82% de la población. Es la plataforma para que se vean unos 20 canales digitales en todo el país y tiene repartidos alrededor de 1.200.000 decodificadores. El lanzamiento de la plataforma fue exitoso en lo técnico pero no tuvo un plan de negocios sólido: los ingresos de la TDA no llegaban en diciembre de 2015 a cubrir ni siquiera el mantenimiento y la operación de las estaciones.
Por último, el data center, que se construyó en los cuatro años anteriores al cambio de gobierno. Técnicamente es el mejor de Argentina y no tiene uno de rango superior en América Latina. Su comercialización fue demorada, fruto del retraso en la iluminación de la fibra de la red federal. Recién el año pasado se iniciaron los servicios relacionados con la prestación de conectividad para el interior del país. Asimismo, la oferta de soluciones a la administración nacional se vio demorada. En diciembre de 2015, el uso del data center no alcanzaba ni al 5% de su potencial.
CORREO ARGENTINO
En diciembre de 2015, Correo Argentino mostraba una situación difícil, especialmente por sus abultadas pérdidas, años de falta de inversión, una infraestructura muy pobre y tecnología obsoleta. También, como muchos otros organismos, su historia reciente mostraba rastros de mala gestión comercial y de uso partidario de sus recursos.
Un problema del Correo es que participaba de un mercado mal regulado, muy informal y sin rentabilidad. La gestión no ayudaba: la empresa tenía contratos con 30 proveedores por 2.400 millones de pesos, todos con precios excesivos, algunos incluso por servicios innecesarios. Y al mismo tiempo tenía sus propios precios reducidos: a ANSES, uno de sus mayores clientes, por ejemplo, le seguía cobrando en 2015 los mismos precios de 2007. Otros organismos públicos le debían alrededor de 2.000 millones de pesos. ARBA, por poner un caso, la agencia impositiva de la provincia de Buenos Aires, le debía unos 400 millones de pesos. Algunos de estos contratos por prestación de servicios, incluidos los de ARBA y ANSES pero también, por ejemplo, uno con Aerolíneas Argentinas, eran informales, no estaban respaldados por contratos firmados, órdenes de compra o facturas. Estos contratos son ahora muy difíciles de cobrar para el Correo, porque ni siquiera puede demostrar que los mismos verdaderamente existieron.
Por todos estos motivos, Correo Argentino perdió el año pasado 1.500 millones de pesos, sobre una facturación de 7.500 millones de pesos.
Las nuevas autoridades detectaron también una serie de irregularidades, que están siendo investigadas. Algunas de las irregularidades vienen de los innecesarios contratos del Correo con empresas de finishing, un servicio que se podría haber realizado por personal de Correo pero que durante años estuvo casi todo tercerizado. El finishing es la preparación de paquetes de envío, desde la impresión y el ensobrado hasta, a veces, la propia distribución. Uno de los casos irregulares de finishing es el de la cooperativa “El Aldabón”, formada en La Plata por ex empleados del Ministerio de Economía bonaerense y subcontratada durante diez años por Correo Argentino para preparar los envíos de ARBA, la agencia impositiva bonaerense. “El Aldabón” fue contratada a pesar de que no era un prestador postal autorizado (el decreto 1187/1993 obliga al Correo a subcontratar únicamente a prestadores autorizados). Cobró, por sus servicios, unos 15 millones de pesos por año. (A principios de este año se le canceló el contrato.)
Otro caso es el de Tecnología Urbana, contratada como auditora externa para controlar las operaciones del Correo y que facturó 57 millones de pesos a lo largo de cuatro años. (El contrato fue cancelado en enero de 2016.) Una auditoría determinó que Tecnología Urbana no tenía siquiera empleados y que sus informes los confeccionaban empleados del Correo. No se pudo determinar aún, pero está siendo investigado, quiénes se repartieron los 57 millones de pesos.
El año pasado Dinatech, una empresa que había ganado el contrato del Ministerio de Educación para hacer el mantenimiento de las notebooks del programa Conectar Igualdad, fue contratada por Correo Argentino para digitalizar documentos como órdenes de compra, facturas y resúmenes. Esta tarea la venía haciendo una empresa llamada Su Papel, a un precio de 1,19 pesos por unidad digitalizada. Dinatech fue contratada para hacer la tarea a un precio de 3,19 por unidad digitalizada pero no se puso a hacerla ella misma: subcontrató a su vez a Su Papel por los habituales 1,19 pesos. El contrato con Dinatech fue anulado de forma inmediata.
Un último caso era el de una consultora de opinión pública que durante los seis meses del año pasado anteriores a las elecciones le facturó al Correo 400.000 pesos por mes, presumiblemente por la confección de encuestas y estudios de opinión pública. Sin embargo, no se encontró en el Correo ningún fruto de ese trabajo. El Correo Argentino está finalizando las investigaciones de todos estos casos y ha contratado una auditoría forénsica externa a Deloitte.
LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y MEDIOS PÚBLICOS
En diciembre de 2015, existía en el Estado Nacional una suma de diferentes estructuras, empresas del Estado, programas, planes, centros, unidades ejecutoras y proyectos específicos, dependientes de distintos ministerios, con fuentes presupuestarias y marcos legales diferentes, que se había convertido en una maquinaria mediática y cultural al servicio de la propaganda política. Un rasgo notorio de esta estructura era la disolución de la diferencia entre lo político y lo público, entre el partido de gobierno y el Estado. No sólo se desviaron fondos públicos para fines políticos, sino que además se limaron las capacidades estatales para proveer un servicio público de calidad en términos comunicacionales, culturales e informativos.
“La Jefatura de Gabinete gastó más de 2.200 millones de pesos en publicidad oficial, más del doble de lo aprobado por el Congreso”.
Uno de los ejemplos más visibles de esta manera de entender los medios públicos fue el programa Fútbol Para Todos, que costó más de 1.600 millones de pesos en 2015 y durante seis años usó los entretiempos de los partidos –y, en ocasiones, los comentarios de sus periodistas– para hacer propaganda partidaria del oficialismo y criticar a sus opositores. Casi con las mismas palabras se podría describir la trayectoria de la TV Pública, Radio Nacional y Télam, los medios públicos del Estado Nacional, en los años anteriores a diciembre de 2015.
El abuso de la pauta publicitaria gubernamental fue otro capítulo más de la irregularidad y la injusticia transformadas en política de Estado. En 2015, la Jefatura de Gabinete gastó más de 2.200 millones de pesos para publicidad oficial, más del doble de lo aprobado inicialmente por el Congreso en el presupuesto. En diciembre de 2015 la deuda del Estado con los medios de comunicación ascendía a 800 millones de pesos. Más de la mitad de esta deuda correspondía a pauta oficial de 2015.
No sólo era escandaloso el monto de la publicidad oficial, cuyo presupuesto se había multiplicado varias veces desde 2003, especialmente a partir de 2011, sino también la manera de repartir los fondos. La Secretaría de Comunicación Pública, dependiente de la Jefatura de Gabinete, repartía una parte importante de la pauta no con criterios profesionales (es decir, con el objetivo de que los actos de gobierno sean recibidos por su público objetivo) sino con criterios políticos. En las listas de destinatarios de publicidad oficial, publicadas a regañadientes por la Jefatura de Gabinete ante los pedidos de ONGs y medios independientes, la gran mayoría de los beneficiarios principales eran medios o periodistas oficialistas, especialmente el Grupo Szpolski, cuyos medios encabezaron las listas todos los años recientes.
La razón social que más publicidad del Estado Nacional recibió en 2015 fue Balkbrug S.A., editora del diario El Argentino, del Grupo Szpolski, que recibió 89 millones de pesos. En el puesto número dos estaba Comunidad Virtual S.A., del mismo grupo, que en los 11 meses evaluados de 2015 recibió más de 75 millones de pesos. A través de la ANSES, que tenía su propio y jugoso presupuesto de publicidad, el Grupo Szpolski cobró 104 millones de pesos en 2015.
En el momento del cambio de gobierno había además ocho juicios importantes por daños y perjuicios, iniciados contra el Estado por grupos de medios que reclamaban no haber sido considerados en la distribución de pauta. Si bien los montos no son determinados, se pueden estimar mediante la pauta otorgada a los medios declarados como análogos por los demandantes. Realizando esa estimación se llega, en suma, a un monto de 279 millones de pesos.
MEDIOS PÚBLICOS
La Secretaria de Medios Públicos recibió la responsabilidad sobre Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado (que administra los medios de comunicación estatales TV Pública y Radio Nacional) y la agencia de noticias TÉLAM.
En diciembre de 2015 había en los tres medios problemas similares, como la falta de profesionalismo y un ambiente donde se premiaba la propaganda gubernamental. La consecuencias más visibles de la falta de profesionalismo se reflejaron tanto en la calidad de sus producciones como en el carácter de sus organizaciones, es decir, en sus líneas gerenciales, procedimientos administrativos, relación con los sindicatos y en el empobrecimiento de la labor de los trabajadores en su tarea cotidiana. Había procedimientos que mantenían al margen a muchos profesionales por cuestiones ideológicas. Uno de ellos, por ejemplo, periodista de Télam de muchos años en la empresa, con cargo de secretario de redacción, entregaba una nota diaria a su jefe, quien se encargaba, sistemáticamente, de tirarla al cesto de basura frente a su autor. La rutina se repitió y se convirtió en un hecho cotidiano. Esta decisión de partidizar la comunicación estatal se reflejó en la decreciente calidad de la producción. Esto derivó a su vez, en algunos medios, como Radio Nacional y la TVP, en la consolidación de una audiencia ligada casi exclusivamente a quienes apoyaban al gobierno.
“Se convirtió la “Casa de la Defensa”, en una unidad básica”.
En la “Casa de la Defensa”, un edificio histórico que pertenece a Télam, se había instalado una unidad básica donde la militancia kirchnerista acumulaba postales y souvenirs de carácter exclusivamente partidario que llevaban la marca Télam. Esa propiedad, reciclada y puesta en valor hace unos años, fue deteriorada de manera que sólo puede interpretarse como intencional días antes del cambio de gobierno (existen testimonios gráficos tanto de las postales y panfletos como de la destrucción del edificio).
Lo que se encontró en los medios públicos fue una aparato de difusión oficialista, destinado a enaltecer la figura de la ex presidenta Cristina Kirchner y sus políticas y también a denigrar a todos aquellos que plantearan críticas o alternativas políticas. Fue “678” el programa icónico en este sentido. Con su producción tercerizada, y financiado por ANSES, uno de sus objetivos principales era generar campañas de desprestigio que afectaban a aquellos que no fueran parte del oficialismo.
Además de su vocación oficialista, no hubo en los años anteriores a diciembre de 2015 otro proyecto institucional para los medios públicos. No hubo estrategia ni política de recursos humanos, no existió análisis prospectivo sobre la evolución tecnológica o los cambios del medio. La idea de transmitir un mensaje partidista tiñó todo el trabajo periodístico del canal. Las líneas profesionales fueron tan abandonadas que por años se obstaculizó cualquier tipo de mejora o actualización en el funcionamiento de las empresas. La posibilidad de pequeñas innovaciones por fuera del comisariato político era castigada. Un ejemplo menor es el de un empleado del Canal 7 que fue sancionado porque desde la cuenta oficial de Twitter se le ocurrió que podía seguir a Yoko Ono.
Esta perspectiva condenó a la TV Pública, a Radio Nacional y a Télam a un constante corto plazo. Al mismo tiempo, el ingreso de personal sin criterios preestablecidos, la duplicación de funciones o, directamente, la tercerización de tareas derivó en una falta de estímulo para la carrera profesional, la capacitación o la creatividad. Esto se agudizó frente al abrumador predominio de la política partidaria como único elemento para juzgar la calidad del trabajo.
Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado (RTA), la sociedad que administra los medios de comunicación estatales (TV Pública, LRA Radio Nacional, Unidad de Negocios de Radio Nacional y Radiodifusión Argentina al Exterior), tuvo el año pasado un presupuesto operativo de 2.628 millones de pesos. Sus ingresos ingresos genuinos, por venta de publicidad, fueron 188 millones de pesos. Tantas líneas gerenciales, la diversidad de funciones (administrativas, artísticas o periodísticas) y la cantidad de actores con representaciones políticas e intereses diversos demandaban un fuerte trabajo articulado que nunca existió. Cada medio tenía su propia línea de autoridades y encargados de las diversas áreas. En este sentido, el “cuoteo” político fue la forma privilegiada para la designación de personal jerárquico, con los consiguientes problemas de funcionamiento, debido a la falta de articulación y comunicación interna. Al mismo tiempo, como ocurría en otras áreas del Estado, el nivel de interacción con ministerios y dependencias estatales nacionales o provinciales era nulo o dependía de la afinidad personal de las respectivas autoridades.
Una gran sorpresa fue encontrar que la mayoría de la producción del canal se tercerizaba. El 70% de la producción se hacía afuera del canal. Mientras en su pantalla se hablaba sobre la importancia de lo público y el papel del Estado en la cultura, las productoras privadas se habían convertido en proveedoras casi exclusivas. Por esta razón, muchos trabajadores del canal no tenían tareas asignadas. Todo esto condicionó la imprescindible modernización en los puestos laborales acorde a los avances tecnológicos. Frente a los grandes cambios que se estaban produciendo en los medios de comunicación, el canal se mostraba impasible, sin debate, ni cambio, ni encargando estudios o planificando líneas de posibles evolución.
La falta de pluralismo era la norma y eso se observó en casos de público conocimiento como el despido de Juan Miceli, por hacer una pregunta al aire que no fue del agrado de un referente oficialista. O la prohibición de mencionar la palabra “Córdoba” al aire, excepto que fuera asociada a tragedias ambientales o de inseguridad y, por ello, también la eliminación de la programación de algunos festivales populares de esa provincia.
Al mismo tiempo, los periodistas incorporados por criterios políticos percibían sueldos muy por encima de los recibidos por la misma tarea en el mercado de los medios privados. Se detectaron casos de doble contratación (en Télam y RTA, por ejemplo) de “periodistas militantes” que, de confirmarse (se están pidiendo los informes legales) constituirían una flagrante violación a la ley.
Radio Nacional replicó el modelo de Canal 7 de control político tanto en el mensaje como en lo referido a los trabajadores de la radio. Algunos periodistas que no aceptaron convertirse en “bajadores de línea” fueron desplazados. La radio perdió su rol profesional, dejó de ser un medio federal y se organizó una programación de acuerdo a necesidades de la política partidaria.
TÉLAM fue otra fuente de propaganda. Desde sus oficinas salieron muchas de las operaciones de desprestigio y persecución que sufrían los dirigentes que se oponían al gobierno. Y la calidad de su producción periodística cayó a uno de niveles más bajos de su historia. TÉLAM, por otra parte, no es auditada desde el año 2006 y desde el comienzo del último ciclo político duplicó su planta de empleados (de 450 en 2003 a 960 en 2015), a pesar de que tiene un presupuesto de 600 millones de pesos por año e ingresos genuinos (lo que pagan los medios de comunicación abonados) de sólo 12 millones de pesos, en parte por su desinterés por tener una política comercial adecuada.
CENTRO CULTURAL KIRCHNER
Desde diciembre de 2015, la Secretaría de Contenidos Públicos tiene bajo su responsabilidad la gestión y administración del Centro Cultural Kirchner; del Parque temático y muestra Tecnópolis; de todos los programas y planes de generación y fomento de contenidos audiovisuales; de los canales Acua Federal y Acua Mayor de la Televisión Digital Abierta (TDA); y del control y gestión de las tres señales de Educar SE (Canal Encuentro, PakaPaka, DxTV).
“El CCK abrió sus puertas sin estar habilitado”.
El Centro Cultural Kirchner es un espacio físico único de 120.000 metros cuadrados. La realización de la obra se definió en un concurso de ideas y proyectos, y si bien se ponderó el proyecto arquitectónico, el artístico y de producción técnica no fue contemplado o elaborado. En este sentido el CCK abrió sus puertas en mayo de 2015 de forma prematura, ya que el edificio no había sido habilitado. El edificio estaba en diciembre de 2015 en situación “de obra”, con entrega parcial, con un funcionamiento excepcional y condicionado en materia de seguridad.
En los primeros relevamientos edilicios se detectó falta de obras termomecánicas, eléctricas y civiles a fin de habilitar el área de pre y post producción y registro audiovisual. Esas obras imprescindibles para el correcto funcionamiento del lugar no habían sido previstas en el proyecto original. No existía un inventario o registro de bienes muebles, equipamientos e instalaciones de todo el edificio. El gran órgano de la Ballena Azul (auditorio principal) no tenía la puesta a punto, afinación y limpieza necesaria para funcionar.
Desde el punto de vista administrativo había un centro cultural sin jerarquía jurídica ni administrativa. Existía, además, falta de conducción artística y administrativa unificada. Distintas áreas del gobierno (el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Planificación Federal y la Secretaría General de Presidencia, entre otros) superponían su autoridad sobre el CCK. En términos de recursos humanos, el lugar no contaba con una organización funcional, definiciones de las misiones y funciones de cada área. Contaba con una dotación sobredimensionada de 742 empleados, de los cuales 669 eran asistencias técnicas a través de convenios con universidades nacionales y 73 tenían contratos. La tercerización a través de las universidades también afectaba a las contrataciones artísticas y de proveedores.
Las licitaciones de equipamiento técnico de las salas y los auditorios se lanzaron sin previsión ni coordinación con el proyecto de obra edilicia, por lo que surgieron incompatibilidades, modificaciones y ampliaciones al proyecto de construcción original. En diciembre de 2015 había una deuda impaga con proveedores y servicios básicos (mantenimiento de ascensores, agua, luz, gas, control de acceso, limpieza y seguridad) de 78 millones de pesos.
No había una conducción artística definida ni un proyecto curatorial o de programación, lo que generaba una permanente superposición de eventos y actividades sin control ni coordinación de producción. La primera auditoría administrativa vinculada a los contratos artísticos reveló una deuda impaga de más de 2.000 contratos por un monto total de 19 millones de pesos.
Como modalidad de producción se alquilaban equipos técnicos, a pesar de que el equipamiento previsto en contrataciones en curso. Existía, por ejemplo, una licitación de 480 millones de pesos para equipamiento propio que nunca se llegó a instalar completamente y para la cual se encontraron facturas sólo por 130 millones de pesos.
TECNÓPOLIS
Tecnópolis es un parque de arte, ciencia y tecnología que genera contenidos educativos, culturales y científicos para el público en general y está concebido como una muestra de seis meses al año donde cada área de Gobierno presentaba sus contenidos relacionados con la innovación, con una fuerte impronta gubernamental y propagandística.
“Tecnópolis no contaba con presupuesto propio”.
Hasta diciembre de 2015 el parque no contaba con un presupuesto propio. Tenía un financiamiento cruzado por partidas de diferentes ministerios (Secretaría General de la presidencia, Ministerio de Planificación Federal, el Programa de Inclusión Cultural y el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación como principal socio). En materia de recursos humanos, contaba con una dotación fija de 310 personas, de las cuales 123 estaban contratadas (33 de ellas en noviembre de 2015), 134 tenían contratos en régimen de asistencia técnica a través de la Universidad Nacional de Tres de Febrero; y 20 eran cooperativistas contratados a través de Desarrollo Social y la Universidad de Tres de Febrero. En los contratados había irregularidades fuera de toda norma: a pesar de tener un sueldo básico promedio de alrededor de 10.000 pesos, liquidaban cada uno hasta 290 horas extras por mes, sin informar licencias ni vacaciones, durante todos los años de contratación, en algunos casos más de cuatro años. No existía ningún tipo de organigrama que avalara las misiones y funciones del personal.
Según la Dirección de Patrimonio y Suministros, el parque contaba con más de 13.000 bienes, por una suma de 179 millones de pesos. Según una reciente auditoría de la SIGEN, se comprobó la falta de registro real de los bienes y su ubicación, la ausencia de bajas y la falta de un protocolo de seguimiento de bienes y su destino. A su vez, con posterioridad al inicio de la auditoría, se comprobó que entre el 23 de noviembre de 2015 y el 8 de diciembre de 2015 se realizaron no menos de tres denuncias en las que se enumeraban bienes de cuantioso valor cuya desaparición se comprobó justo en esos días. Las deuda impaga de contrataciones artísticas de Tecnopolis era de 15 millones de pesos.
Además había una modalidad de contratación gastronómica irregular: a través de un convenio, se procedía a la cesión gratuita de los espacios a distintas fundaciones y/o asociaciones de bien público para que subcontrataran servicios gastronómicos tanto para la muestra como para los eventos privados. En todos los casos, el operador gastronómico era elegido directamente por la fundación. Luego de estudiar caso por caso, se detectó que toda la operatoria gastronómica caía en manos de los mismos prestadores.
CONTENIDOS AUDIOVISUALES
En el marco del Centro de Investigación Aplicada en Recursos Audiovisuales (CIARA) se agruparon todos aquellos programas y unidades destinadas al fomento de la producción audiovisual. El proyecto estuvo pensado como un programa de generación de contenidos para las señales públicas y para abastecer al BACUA (Banco de Contenidos Universales) y a la plataforma CDA (Contenidos Digitales Abiertos).
La gestión anterior destinaba anualmente entre 120 millones y 200 millones de pesos a producir contenidos audiovisuales, al 100%, en calidad de subsidios que no resultaron en la generación de una industria audiovisual sino en la dependencia de las casa productoras de los recursos estatales. Las casas productoras no contaban con el tiempo necesario para comercializar las producciones en el exterior y de esta manera potenciar la industria nacional en el mercado internacional. No se generaron ni se instrumentaron variables para medir el impacto de la inversión en el sector, con la consecuencia de no poder generar una política clara de desarrollo para el sector.
EL dinero se distribuyo de manera dispar: más del 60% de las inversiones se destinaron a productoras de Capital y Gran Buenos Aires. Provincias como Catamarca, Formosa, Jujuy, San Juan, La Pampa, La Rioja, San Luis, Santa Cruz o Santiago del Estero recibieron menos del 1% de inversiones.
Había, además, graves problemas administrativos y una gran complejidad y complicación en la ejecución de los proyectos debido a la gran cantidad de actores involucrados para su ejecución. Los concursos se planeaban y ejecutaban a través de tres ministerios: Planificación, Cultura (con el INCAA) y Educación. En la práctica, los inconvenientes administrativos repercutieron en la proliferación de proyectos: Silos, Cepas, Polos, Ciardi, Ciara, Ciam, Bacua, TDA, Enamorar e Igualdad cultural, entre otros, surgieron y recibieron presupuestos dependiendo del impulso y la necesidad política del momento sin atender a una verdadera planificación.
Además, las señales Acua Mayor y Acua Federal de la TDA no tenían alcance federal, salvo vía satelital, y no pasaban por las frecuencias del sistema de televisión pública. La inversión realizada en dichos canales no se correspondía con la poca promoción y falta de dirección adecuada para la generación de sus contenidos y el alcance a la ciudadanía.
EDUC.AR
Educar es una Sociedad del Estado creada en 2000 por decreto en el ámbito del Ministerio de Educación. Desde diciembre 2015, el Sistema Federal de Medios y Contenidos Públicos asumió el manejo, organización y administración de los tres canales (Encuentro, PakaPaka y DxTV) y del Polo Audiovisual de Educar (que brinda soporte técnico a los canales). En diciembre de 2015, Educar debía 161 millones de pesos. En caja sólo tenía 78 millones de pesos.
En el caso del canal Encuentro, había numerosas series atrasadas con meses o años en producción, dilatadas por cuestiones de contenido o problemas con las productoras. La señal infantil Paka Paka estaba orientada a un target de menores de nueve años. Dentro de ese esquema Zamba fue el personaje estrella, que en los últimos años que fue utilizado para difundir en ocasiones una visión sesgada de la historia argentina. Esta situación, además, se generó en condiciones administrativas poco transparentes.
