Política comercial 2012-2015: de cuidar el empleo a cuidar las divisas
La crisis de 2008-09 significó un shock financiero, comercial y político con repercusiones mundiales. A partir de ese momento el comercio internacional cayó y con él la demanda agregada. Este cimbronazo provocó una acumulación de stocks de productos industriales que debieron encontrar nuevos mercados a precios “de oferta». Para evitar que este contexto perjudicara a la producción argentina, el gobierno de Cristina Fernandéz de Kirchner implementó en 2010 las Licencias No Automáticas de Importación (LNA).
Pero, una vez superada la crisis, estas limitaciones no sólo persistieron, sino que se profundizaron. Apremiados por la pérdida constante de divisas, el “cepo” importador dejó de tener como objetivo la contención de productos importados que pudieran desplazar a la producción local, sino que se convirtió en un torniquete para frenar la creciente salida de divisas. Así, en 2012, se mutó del esquema de LNA al de Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación (DJAI), que un fallo determinó que incumplió la normativa de la OMC. Este giro en la política comercial terminó convirtiéndose en una traba para la producción interna.
Como resultado de ésta y otras decisiones desacertadas, la economía atravesó cuatro años de estancamiento entre 2012 y 2015. En este período, mientras que los volúmenes importados cayeron “tan sólo” 7,4%, las cantidades exportadas hicieron lo propio en 14,4%. Peor aún, el superávit comercial desapareció, mutando de un resultado positivo superior a US$ 9.000 millones en 2011 a un déficit de casi US$ 3.000 millones en 2015. Este hecho, no deja de ser paradójico, considerando que el objetivo principal de la política comercial restrictiva era la contención de la demanda de dólares. Además, la producción industrial cayó 5,7% entre ambos años, mostrando que tampoco sirvió para sustituir importaciones por producción interna. En suma, el “cepo importador” junto con la recesión brasileña y el deterioro de los términos de intercambio, explicaron el estancamiento, caída del comercio exterior, desindustrialización y reversión del superávit comercial observado.
El actual gobierno centró su atención en aquellos mercados cuyos funcionamientos perjudicaban el crecimiento. Aunque el cambiario era el que mayores y más urgentes transformaciones requería, la política comercial no estaba exenta. Por ende, el fin del cepo no sólo fue cambiario, sino también importador: a fines de 2015 se sustituyeron las DJAI por el Sistema de Monitoreo de Importaciones (SIMI) que cumple las regulaciones internacionales de la OMC. Pese al contexto recesivo, las importaciones crecieron el año pasado, encendiendo las alarmas sobre el impacto negativo sobre el aparato productivo argentino. En el debate económico-político comenzaron a multiplicarse frases como “avalancha de importaciones”. Ahora bien, ¿cuánto hay de cierto en esto?
Caída del consumo más aumento de las importaciones
Históricamente importaciones y Actividad (PBI) se movieron en la misma dirección. Sea porque fueran insumos relevantes para la producción local o porque formasen parte de la canasta de consumo de la población, las compras externas solían acompañar a la performance de la economía. Esta dinámica no sólo tiene lógica, sino que funciona como un equilibrio para los productores locales que compiten contra esas importaciones en años recesivos: si el mercado se achica, mejor que lo haga tanto para los productores locales como para los producidos externamente.
En este marco, se entiende la reacción negativa que tuvieron varios sectores ante la evolución de las importaciones de bienes en 2016. Aunque en valores cayeron durante el último año (-6,9%) y se mantuvieron claramente por debajo del pico de 2011 (-25%), las compras externas avanzaron 3,8% i.a. en cantidades convirtiendo a 2016 en el primer año desde 1975 en el que las importaciones crecieron y la producción interna se achicó (las compras externas de servicios treparon a un mayor ritmo, ya que según Cuentas Nacionales las importaciones de bienes y servicios treparon 5,4% en 2016).
La situación es aún más compleja cuando analizamos los pilares del repunte de las cantidades importadas de bienes: el año pasado los vehículos treparon 38,5% y los bienes de consumo crecieron 17,1%. En algunos sectores beneficiados por la protección de las DAJI el salto de las importaciones fue aún mayor. Por las bajas bases de comparación, calzado, indumentaria y juguetes crecieron 21%, 34% y 35% en volúmenes durante 2016.
Dado que estos sectores son empleo intensivo, no es extraño que el trabajo registrado haya caído en estas ramas el año pasado. Según datos del Ministerio de Trabajo, hasta el tercer trimestre de los 2016 (últimos datos publicados con ese nivel de desagregación) la industria plástica, de calzados y textiles redujo 5.000 empleos formales (-2,2% i.a.). Teniendo en cuenta el alto porcentaje de informalidad presente en estas actividades, es lógico suponer que la pérdida de puestos de trabajo haya sido considerablemente mayor.
Sorteadas las bajas bases de comparación, la tendencia se profundizó en el primer bimestre de 2017. Las importaciones de bienes de consumo treparon 16% i.a. en volúmenes y la situación de los sectores mencionados se agravó. Las cantidades importadas de calzado crecieron 30% i.a., de indumentaria 43%i.a. y de juguetes 24%.
La protección para-arancelaria no logró modificar la situación: las importaciones con LNA crecieron 6,4% i.a., mientras que el resto sólo avanzó 2,4% i.a. Es decir, las compras externas de bienes finales afectaron negativamente la producción local, el empleo y la dinámica empresarial de algunos sectores productivos, tras la asunción del nuevo gobierno.
Las consignas del primer paro de la CGT contra el gobierno de Macri encontraron en la situación comentada un pilar argumentativo. Según su visión, de no mediar cambios en la dinámica importadora cerca de 450 mil trabajadores correrían peligro.
Aunque parcialmente ciertos, estos argumentos hacen foco en sólo una parte de la historia. Argentina es una de las economías más cerradas del mundo y se encuentra lejos del promedio de la región (las importaciones en nuestro país alcanzan al 10% del PBI, mientras que en la región ese ratio promedia el 30%). No son pocos los economistas que entienden que ésta es una de las razones detrás del magro crecimiento económico observado en los últimos años. Sectores que sólo son rentables al calor de la protección estatal provocaron que los estándares de productividad sean bajos imponiéndole un techo al crecimiento.
Por otro lado, pese a la recuperación de las importaciones de los últimos meses, el grado de apertura comercial se ubica en niveles claramente inferiores respecto a lo observado en la segunda presidencia de Cristina Kirchner y continúa posicionándonos como la economía más cerrada de la región. Más aún, de cumplirse las proyecciones macroeconómicas que el gobierno plasmó en la Ley de Presupuesto Nacional para 2017, el ratio de importaciones sobre PBI crecería sostenidamente hasta 2019, pero no superaría el cociente de 2011.
En relación al empleo, es innegable el impacto negativo en sectores incapaces de competir internacionalmente. Sin embargo, en los últimos meses, mientras que estas ramas destruían puestos de trabajo, otras los creaban. Por caso, comercio minorista generó en dicho período tantos empleos formales como destruyeron los previamente comentados.
La política comercial no es la única que debe estimular la producción local
La política comercial es una herramienta importante a la hora de dinamizar la economía local. Sin embargo, tal como se evidenció en los últimos años del kirchnerismo, aplicada en exceso puede estrangular a la producción doméstica. Por lo tanto, considerando las bajas bases de comparación de las que se parte, corresponde ser cautos antes de expresarse en relación a la avalancha importadora. Dado que los sectores productores de bienes finales eran los más protegidos bajo el esquema anterior (DJAI), no resulta llamativo que sea en ellos donde se registró el crecimiento más acelerado de las compras externas. Por ende, todavía es prematuro hablar de “apertura indiscriminada” tal como ocurrió en los noventa.
Por otro lado, no debería recaer únicamente en las políticas comerciales el crecimiento de la producción local. Un adecuado manejo del tipo de cambio y una presión impositiva ocupan un rol clave para apuntalar al entramado productivo interno y provocar que las empresas locales alcancen los estándares de producción internacionales. Además, la mejora de la infraestructura, “abandonada” en los últimos años, incrementaría la competitividad de nuestra economía, tornando la producción interna menos dependiente de las barreras arancelarias y cambiarias a la hora de competir con el resto del mundo.
Por último, el cumplimiento de las normas internacionales (SIMI) resulta vital para el modelo económico de este gobierno ya que la llegada de inversiones productivas está supeditada a que rijan este tipo de regulaciones, globalmente aceptadas.
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