Las Provincias de Córdoba, Corrientes y Santa Fe han instrumentado
reclamos por fondos adeudados y denunciado el Pacto Fiscal de 1992.
Asimismo, subyace un tercer argumento para avanzar en la eliminación del cofinanciamiento a la ANSeS, y ésta es que la causa que dio origen a su implementación carece de validez en la actualidad: desde 2002 y hasta la actualidad la situación financiera de la ANSeS es mucho más sólida que en el pasado, reforzada por la eliminación del sistema de capitalización en 2008.
La culminación de este proceso se presenta con la ANSeS como el único organismo de gobierno que ha logrado conservar una posición superavitaria, pasando a ser, junto al BCRA, los principales financistas del Tesoro Nacional.
Los recursos transferidos por el 15% al organismo previsional ascendieron a $135.200 millones durante el período 2003-2011, en tanto que el proyectado 2012 se ubica en $40.155 millones.
Los estados subnacionales aportan casi 9 de los 15 puntos de
precoparticipación: con este coeficiente, su aporte ascendería a $103.025 millones entre 2003 y 2012P. En términos comparativos, equivale al 68.6% del stock de deuda provincial proyectado a diciembre de 2012.
Si se tiene en cuenta que las provincias cederían cerca de $24.000 millones a la ANSeS durante el presente ejercicio, y las necesidades de financiamiento llegarían a $30.000 millones, se concluye que la eliminación de este mecanismo de precoparticipación prácticam ente solucionaría los problemas financieros de las provincias en 2012.
DEBE MANTENERSE EL FINANCIAMIENTO PROVINCIAL A LA ANSES?
QUÉ ORIGINÓ LA DETRACCIÓN DEL 15%?
A inicios de la década del 90, el Gobierno Federal atravesaba una delicada situación fiscal, derivada en gran medida de los recurrentes déficits del Sistema Nacional de Seguridad Social.
Esta dinámica impulsó un proceso de creación, modificación y eliminación de impuestos nacionales, de afectaciones previas a la distribución primaria de determinados impuestos para
fines específicos, así como a la firma de diversos pactos fiscales que impusieron un techo a las transferencias provinciales durante el período 1992-2002.
En particular, el 12 de agosto de 1992 se celebró el Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales, con la finalidad de financiar las obligaciones previsionales nacionales1. En la cláusula primera de dicho convenio, conocido como “Pacto Fiscal I”, se
determinó que: “A partir del 1º de Setiembre de 1992, el Estado Nacional queda autorizado a retener un 15% de la masa de impuestos coparticipables prevista en el artículo 2º de la Ley 23.548 y sus modificatorias vigentes a la fecha de la firma del presente, en concepto de aportes de todos los niveles estatales que integran la Federación, destinado a atender el pago de las
obligaciones provisionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios”.
Asimismo, en la cláusula octava se determinó que: “Las Provincias y la Nación se comprometen a seguir financiando mancomunadamente el Régimen Nacional de Previsión Social, por lo cual se asegurara el descuento del 15% de la masa de impuestos coparticipables hasta tanto no exista un nuevo acuerdo de partes o una nueva L ey de Coparticipación Federal”, lo cual otorgaría vigencia al mecanismo de detracción al no haberse firmado una nueva ley a la fecha.
Cabe recordar que la Ley Nº 24.130 fue prorrogada en diversas oportunidades siendo la última,
por la Ley Nº 26.078 de Presupuesto Nacional del año 2006, donde se estipulaba una nueva prórroga al 31 de Diciembre de 20102. Llegada esa fecha, el Gobierno Nacional emitió el Decreto Nº 2054/2010 que establece una prórroga adicional por 5 años de la vigencia de esta
afectación, es decir, hasta el 31 de Diciembre de 2015.
En consecuencia, la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), que hasta dicho momento se financiaba con las contribuciones, aportes y retenciones que gravan los salarios
formalizados, comenzó a percibir recursos de la recaudación general de impuestos, más específicamente de la masa coparticipable. Dado que con posterioridad se fueron 1Dicho Acuerdo se encuentra incluido en la Ley Nacional Nº24.130.
2A continuación, veremos que el reclamo de la Provincia de Santa Fe apunta a la caducidad del acuerdo a partir del 31 de diciembre de 2005.
incorporando otras afectaciones (provenientes de tributos nacionales como Ganancias, Bienes Personales, Combustibles), el financiamiento vía rentas generales fue ganando participación en la estructura de ingresos del sistema previsional, alcanzando por estos días al 40% del flujo de ingresos anuales.
QUÉ IMPULSA EL RECLAMO DE LAS PROVINCIAS?
En el presente informe, nos limitaremos a analizar el impacto de la precoparticipación del 15% de la masa coparticipable primario, no sólo por ser la más significativa en términos monetarios
(genera el 42% del mencionado 40%), sino también por haber pasado al centro de la escena en los últimos días, tras la decisión unilateral de la Provincia de Córdoba de denunciar el Pacto, a partir del incumplimiento del Gobierno Federal en la remisión de los fondos destinados a financiar el déficit de la caja previsional cordobesa3 por $1.040 millones.
Otra jurisdicción que impulsa la “caída” del acuerdo es Santa Fe, también que reclamante de una deuda de $1.300 millones por los fondos no transferidos entre 2006 y 2011. Vale subrayar
que en 2009, la provincia realizó una demanda ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación reclamando el cese de la detracción del 15% de la coparticipación federal, ya que la provincia, junto a otras 16 jurisdicciones, no adhirió a la Ley Nº26.078, donde se estipulaba una nueva prórroga de la Ley Nº24.130 al 31 de Diciembre de 2010. A la fecha, la Corte no ha fallado en firme sobre la demanda presentada por Santa Fe4.
Al margen de estos reclamos por fondos presupuestados y no percibidos, o por la falta de adhesión a una ley, subyace un tercer argumento más sólido para avanzar en la eliminación (al
menos gradual) del cofinanciamiento a la ANSeS, y ésta es que la causa que dio origen a su implementación carece de validez en la actualidad. Como señalamos al inicio, la creación de este mecanismo obedeció a la necesidad de financiar el sistema previsional estatal, cuya situación se vio aún más agravada a partir de la creación del régimen mixto en 1994. Sin embargo, desde 2002 y hasta la actualidad la situación financiera de la ANSeS es mucho más
sólida que en el pasado, reforzada por la eliminación del sistema de capitalización en 2008.
Esta ley ha restituido el sistema a su formato original, razón por la cual se debería revertir también el esquema de financiamiento, dado que la estatización de las AFJP dotó a la ANSeS de un flujo de recursos que en 2012 alcanzaría los $35.500 millones, junto a un stock de activos
3Dicho compromiso surge de la Ley 25.235/99, mediante la que el Gobierno Nacional se comprometió a financiar las necesidades de caja de los organismos previsionales de las trece provincias que no transfirieron sus sistemas a la Nación en 1993 (Decreto 1.807/93, denominado Pacto Fiscal II). De acuerdo al reclamo provincial, el monto adeudado acumula $1.040 millones, correspondiente al ejercicio 2011.
4 En los últimos días, Corrientes se ha agregado a las provincias reclamantes, por un monto de $1.500 millones adeudado por el Gobierno Nacional. Este reclamo, que llegaría a la instancia judicial, también incluiría la denuncia del Pacto Fiscal de 1992.
valuado en casi $210.000 millones al IT.12, que garantizan en la actualidad la sustentabilidad del sistema.
La culminación de este proceso se presenta con la ANSeS como el único organismo de gobierno que ha logrado conservar una posición superavitaria, pasando a ser, junto al BCRA, los principales financistas del Tesoro Nacional. En términos simplificados, se puede afirmar que, en forma directa, las provincias financian el superávit de la ANSeS, y en forma indirecta, las necesidades de caja y/o programas de gasto nacional. Desde E&R creemos que es aquí donde debe fijarse el eje del reclamo subnacional por un aumento en la participación en la
distribución de los recursos tributarios nacionales.
CUANTIFICACIÓN DE LOS RECURSOS CEDIDOS A LA ANSES
Es de público conocimiento que las finanzas provinciales vienen atravesando un sendero de franco deterioro en los últimos años. No obstante, la situación se ha agravado significativamente en el presente ejercicio, a partir de la caída en los recursos tributarios que acompaña la desaceleración del nivel de actividad, junto a un gasto público rígido a la baja, a partir del fuerte peso del componente salarial. Por este motivo, se analizará el monto de recursos aportado en virtud del acuerdo firmado en 1992, comparando a posteriori el escenario de cierre proyectado para 2012 frente al que resultaría de eliminar el
cofinanciamiento a la ANSeS.
Para ver el impacto de la cesión del 15% de la masa coparticipable bruta, se estima el monto total de recursos transferidos y su distribución entre los distintos niveles de gobierno. El período de análisis va de 2003 a 2011, incluyéndose también la proyección anual para el ejercicio 2012.De acuerdo a nuestros cálculos, los recursos transferidos al organismo previsional durante el período 2003-2011 ascendieron a $135.200 millones, en tanto que el
proyectado 2012 se ubica en $40.155 millones, llevando a $175.300 millones el monto acumulado para todo el período.
A partir del ejercicio 2004, se advierte un aumento sostenido en los recursos tributarios del ANSeS, en sintonía con el fuerte crecimiento de la recaudación nacional desde dicho año en adelante. De este modo, entre 2004 y 2008, la precoparticipación del 15% destinada al ANSeS
pasó de $6.680 millones a $16.754 millones, incrementándose más del 150% en 4 años. Por su parte, el monto girado en 2012 presentaría un crecimiento interanual del 22%, en línea con la desaceleración en la recaudación de los gravámenes que más aportan a la masa coparticipable (IVA y Ganancias).
Dividiendo la serie en dos subperíodos de 5 años (2003/07 y 2008/12), se observa que el monto transferido como proporción de la recaudación nacional cayó del 6.7% al 6% en promedio, a partir de la estatización de los fondos privados de pensión en 2008 y al fuerte
crecimiento de las retenciones a las exportaciones durante dicho período, los cuales no son coparticipables, y por ende no entran en la base de cálculo del 15%.
APORTES PROVINCIALES Y RESTITUCIÓN A LA MASA COPARTICIPABLE
Analizando la composición del financiamiento por niveles de gobierno, se advierte que las provincias junto a la Ciudad de Buenos Aires aportan el 58.8% de los recursos tributarios transferidos al ente nacional de seguridad social, dado que el actual esquema de
financiamiento tiene como base la distribución establecida en la Ley Nº23.548 de coparticipación de recursos tributarios nacionales5. En tanto, el 41.2% restante se distribuye entre el Gobierno Nacional (40.2%) y los Aportes del Tesoro Nacional (1%)6. De esta manera,
los estados subnacionales aportan casi 9 de los 15 puntos de precoparticipación.
Con estos coeficientes, el aporte provincial ascendería a $103.025 millones entre 2003 y 2012P, el Tesoro Nacional habría cedido unos $70.553 millones, y los $1.753 millones restantes corresponderían a los ATN. Incluyendo estos fondos, se puede afirmar que los estados
subnacionales resignaron casi $105.000 millones en diez años. En términos comparativos,equivale al 68.6% del stock de deuda provincial proyectado a diciembre de 2012.
5 De acuerdo a la misma, las provincias reciben el 56.66% de la masa coparticipable neta. No obstante, el porcentaje aportado (58.76%) es superior debido a la incorporación de las participaciones correspondientes a Tierra del Fuego (0.7%) y CABA (1.4%), los cuales se detraen de los recursos destinados al Tesoro Nacional, de
modo que la participación del último (que por ley está fijada en el 42.34%) desciende al 40.24%.
6 Si se tiene en cuenta que los mismos pertenecen a los gobiernos subnacionales, se podría considerar que el aporte efectivo de las provincias asciende al 59.76%.
A lo largo del presente ejercicio, las provincias aportarían $23.595 millones, en tanto que la Nación y el fondo de ATN lo harían con $16.158 millones y $402 millones, respectivamente. En realidad, la parte correspondiente al Tesoro difícilmente pueda denominarse “aporte”, ya que son fondos que, de alguna forma u otra, terminan bajo la órbita del Gobierno Federal.
En términos desagregados, se observa que la provincia de Buenos Aires cedería a la ANSeS $5.005 millones durante 2012, seguida por Santa Fe ($2.037 millones) y Córdoba ($2.024 millones), justamente las dos jurisdicciones que han realizado presentaciones en el ámbito judicial. De este modo, estas 3 jurisdicciones aportarían cerca del 40% de los recursos provinciales.
PRECOPARTICIPACIÓN DEL 15% A LA ANSES: APORTES POR PROVINCIA 2003-2012P EN MILLONES DE PESOS
Fuente: E&R, en base al Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos Si se tiene en cuenta que las provincias cederían cerca de $24.000 millones a la ANSeS durante el presente ejercicio (equivalentes al 14% de la coparticipación proyectada), y el déficit
financiero consolidado se acercaría a los $20.000 millones, con necesidades de financiamiento de $30.000 millones si se computa el pago de las amortizaciones de capital, la eliminación de este mecanismo de precoparticipación prácticamente solucionaría los problemas financieros de las provincias en 2012.
Es en este escenario, donde las provincias pasaron hace varios años a ser aportantes netas de la ANSeS e indirectamente de la Nación (dado que el excedente del organismo es absorbido por el Tesoro Nacional), y en un contexto en donde la mayoría de las jurisdicciones cerrarían
con déficits gemelos, que se hace necesario replantear la distribución de recursos entre la Nación y las Provincias.
Resulta útil estimar el impacto que tendría restituir a la masa coparticipable primaria el 15% cedido a la ANSeS, lo cual contribuiría no sólo a mejorar el horizonte fiscal provincial sino también a corregir la injusta distribución actual de los recursos entre la Nación y las Provincias.
Analizando el impacto en las finanzas provinciales, se observa que, de no haberse aplicado la detracción de los fondos destinados al ANSeS, y descontando la parte coparticipada a los municipios, las provincias hubieran obtenido un superávit anual promedio de $5.100 millones
durante el período 2003/2011, en lugar de un déficit de $2.424 millones. Por su parte, el escenario 2012 observaría un superávit de $1.092, suficiente para cubrir el 10% de los vencimientos de deuda, con lo cual las provincias, en términos consolidados, sólo
necesitarían financiamiento por $9.365 millones para cerrar el balance anual, en lugar de los $30.000 millones actuales.
En paralelo, haciendo un cálculo rápido, y asumiendo que la trayectoria del gasto no se hubiera modificado a lo largo del período bajo análisis, se puede concluir que de no haberse cedido los
9 puntos de coparticipación a la ANSeS, el stock de deuda provincial sería casi un 60% menor al actual. El mismo se ubicaría en $65.506 millones, cifra que daría un ratio de 18% sobre el gasto consolidado anual, frente al 41% actual, implicando una carga de deuda muy inferior que permitiría a las provincias, en caso de ser necesario, acceder a los mercados de crédito en condiciones más favorables.
RESULTADO FINANCIERO DEL CONSOLIDADO PROVINCIAL EN MILLONES DE PESOS
Superávit Ajustado Promedio $5.077 Mn
Por último, incluimos un gráfico que ratifica que el motivo que dio origen a la inclusión de las provincias como aportantes netos (la crisis fiscal y financiera del sistema) ha perdido legitimidad a partir de la reestatización de las AFJP. En el mismo se observa que desde 2009 a
esta parte, el adicional de recursos que generó dicha medida supera el aporte anual provincial, de modo que la supresión del mismo estaría sobrecompensada por la recaudación de aportes y contribuciones propias al sistema (casi $12.000 millones en 2012)7. Como dato
adicional, vemos que el volumen de fondos que aportan las provincias permitiría ampliar en un 71% el dinero destinado a la Inversión Real Directa, esto es, permitiría prácticamente duplicar el ritmo de ejecución de obras de infraestructura en provincias y municipios.
Desde la óptica nacional, la restitución de los fondos a las provincias ampliaría el déficit financiero en un 37%, pasando de $63.000 a $86.600 millones (3.4% del PIB). Si bien resulta un
monto significativo, la disponibilidad de financiamiento vía Adelantos Transitorios del BCRA amortiguaría el impacto de la medida para el Gobierno Nacional, aunque a expensas de una mayor presión sobre la tasa de inflación.
Fuente: E&R, en base a datos del MECON y Provincias
CONSIDERACIONES FINALES
El ejercicio realizado, orientado a restituir a la masa coparticipable bruta el 15% destinado a la ANSeS, no sólo permitiría mejorar el horizonte fiscal y financiero de las provincias, sino que
permitiría también introducir mejoras en la coordinación fiscal entre la Nación y las Provincias. Entre ellas se destacan:
7 La estimación de los flujos provenientes de la estatización del régimen privado se realizó extrapolando el crecimiento del total de aportes personales del sistema con posterioridad a la sanción de la ley.
1. Factibilidad de implementación: la instrumentación de la medida requiere un acuerdo político menos complejo entre los niveles de Gobierno, en comparación a la reforma integral de la Ley de Coparticipación Federal8.
2. Menor dependencia financiera de la Nación: la restitución de los fondos permitiría a las provincias no sólo revertir la delicada situación actual, sino también reducir el grado de dependencia financiera con el Gobierno Nacional. Por otra parte, de garantizarse la automaticidad en la remisión de los fondos, las provincias podrían realizar una mejor
proyección de sus recursos futuros.
En síntesis, la restitución de los fondos destinados a la ANSeS mejoraría sensiblemente el panorama fiscal del conjunto de provincias, en tanto les permitiría mejorar su horizonte fiscal y financiero y reducir su dependencia de la Nación. En este sentido, la autonomía
política de los distintos niveles de gobierno sería acompañada por una mayor autonomía financiera, fortaleciéndose el sistema fiscal federal en su conjunto.
8Al tratarse de una Ley Convenio, la modificación de la misma requiere una aprobación unánime de la totalidad de las jurisdicciones subnacionales y del propio Gobierno Nacional.
