Como la recaudación estimada termina siendo superada en la práctica, el Gobierno cuenta con recursos “no previstos”, cuya inclusión al Presupuesto permite financiar gastos no estipulados originalmente.
De esta manera, puede verse que en 2004-2006 los recursos totales de la APN fueron 12% superiores a los estimados, mientras que en 2007,2008 y 2010 fueron 20% mayores.
La inclusión de supuestos y gastos moderados no es algo negativo en sí mismo, ya que es preferible tener garantizados objetivos de mínima que sobreestimar inicialmente los recursos y dejar desfinanciadas partidas de gastos.
Sin embargo, la discusión de fondo es acerca de la discrecionalidad, ya que lo que está en juego qué cantidad de gastos se aprueban legislativamente y qué erogaciones se realizan mediante decisiones ejecutivas.
Si bien no hay detalles del actual proyecto de Presupuesto, es de esperar que contenga supuestos macroeconómicos no muy diferentes a los de los últimos años.
Al igual que lo que ocurrió con los últimos presupuestos, por la recaudación que surgiría de supuestos de esas características y para evitar presupuestar un rojo fiscal, la estimación de gastos también sería moderada.
Sin embargo, por la menor holgura fiscal con la que el Gobierno contaría el año próximo (parte de déficit fiscal y el financiamiento con el BCRA empieza a mostrar límites) será más difícil expandir los gastos por encima de lo aprobado.
En otras palabras, es probable que el Gobierno quiera “cuidar” la caja en 2012. El comportamiento fiscal de este año da ciertas muestras de esta dirección: los gastos no muestran una aceleración y la ejecución presupuestaria actual es algo más moderada.
Cuando se conozcan los números del Presupuesto, será entonces importante observar no sólo los supuestos y dónde se plantea la “moderación”, sino especialmente las fuentes y aplicaciones financieras previstas.
Los crecientes desvíos de las metas, el eje de la discusión presupuestaria
El Ejecutivo se apresta a enviar al Congreso de la Nación el Proyecto de Presupuesto para 2012. Según la Ley de Administración Financiera, el 15 de septiembre vence el plazo para presentar tanto los números como el mensaje de remisión en la Cámara de Diputados (Art. 26° de la Ley de Administración Financiera).
En los últimos años, por diversas razones, la cuestión presupuestaria fue materia de intenso debate entre oposición y oficialismo. De hecho, el año pasado no se llegó a un acuerdo y por primera vez desde 1990 el Gobierno no contó con una Ley de Presupuesto para el ejercicio actual.
La cuestión central del debate pasa por los crecientes desvíos de las metas originales: el gasto de la Administración Pública Nacional (APN) en los últimos años terminó siendo muy superior al aprobado inicialmente.
De hecho, la brecha entre los gastos estipulados en el presupuesto y los efectivamente devengados no sólo es creciente en monto, sino también en porcentaje: en 2004-2006 las erogaciones de la APN fueron 11% superiores a la meta, mientras que en 2007, 2008 y 2010 este ratio se duplicó. En 2009, el gasto final terminó siendo “apenas” 7% superior, principalmente por el impacto de la crisis financiera internacional sobre la recaudación prevista.
Los supuestos macroeconómicos utilizados son, en esencia, el eje del debate. Las proyecciones (especialmente de crecimiento e inflación), intrínsecamente ligadas a la evolución de los recursos, terminan siendo superadas en la práctica, de manera que el Gobierno se encuentra con recursos “no previstos”, cuya inclusión al Presupuesto permite financiar gastos no estipulados originalmente.
De esta manera, puede verse que en 2004-2006 los recursos totales de la APN fueron 12% superiores a los estimados, mientras que en 2007,2008 y 2010 fueron 20% mayores.
El único caso (desde 2003) en el que la recaudación fue menor a la prevista fue en 2009 –fue 7,5% inferior, pese a la estatización de las AFJP- y la inclusión de las mayores erogaciones se realizó a costa de sacrificar el superávit: se preveía un ahorro de $ 9.100 millones y se finalizó el ejercicio con un rojo de $ 10.800 millones.
Obviamente, la inclusión de supuestos y gastos moderados no es algo negativo en sí mismo, ya que es preferible tener garantizados objetivos de mínima e ir ampliando los gastos con el correr del ejercicio que sobreestimar inicialmente los recursos y dejar desfinanciadas partidas de gastos.
Sin embargo, los desvíos no son un detalle menor, ya que se efectúan mediante Decisiones Administrativas (no aumentan el presupuesto global) o DNU (incrementan el monto total). De esta forma, la discusión de fondo es acerca de la discrecionalidad de la política fiscal, ya que está en juego qué gastos se aprueban legislativamente y qué erogaciones se realizan mediante decisiones ejecutivas.
¿Hacia un Presupuesto menos discrecional?
Los detalles del proyecto de presupuesto para 2012 que se conocen son aún escasos. El informe de avance destaca los principales objetivos que tendrá dicho proyecto (políticas sociales, inversión pública, lineamientos en salud, educación, etc.) pero no incluye las estimaciones macroeconómicas ni especifica montos.
De todas formas, siguiendo la lógica presupuestaria de los últimos años es muy probable que los supuestos macroeconómicos se ubiquen en línea con los de los anteriores proyectos de Presupuesto. Esto implica un crecimiento del PBI en torno de 4% y una estimación de inflación inferior al 10%. Si bien en los anteriores presupuestos la suba del tipo de cambio nominal nunca superó el 6%, es probable que este año se incluya un deslizamiento algo mayor, pero difícilmente supere 10%.
La dinámica de la recaudación consistente con proyecciones de estas características obligaría al Gobierno a estipular un crecimiento moderado del gasto para no mostrar un déficit: estos deberían crecer más cerca del 20% i.a. en vez del 34% i.a. registrado en los últimos años. Hasta aquí, no habría diferencias en relación a los últimos presupuestos pues, incluyendo el proyecto 2011, siempre se plantearon desaceleraciones de las erogaciones.
Las novedades vendrían por la menor holgura fiscal (y presupuestaria) con la que el Gobierno contaría el año próximo.
En primer lugar, si bien es muy probable que los supuestos macroeconómicos sean superados, el margen no sería el de los últimos años. De esta manera, el monto de recursos “no previstos” a distribuir podría ser menor.
En segundo lugar, partiendo de una situación de déficit fiscal, relativo agotamiento de los márgenes legales para el financiamiento con recursos del BCRA e incertidumbre acerca del curso de la economía mundial, será más difícil expandir los gastos por encima de lo aprobado.
Sobre este aspecto cabe destacar el límite a la utilización de reservas para vencimientos de deuda pública en 2012 bajo el actual esquema legal: las reservas de libre disponibilidad no superarían los US$ 2.000 M a fin de año, insuficientes para cubrir servicios por US$ 10.000 M.
Además, las utilidades del BCRA serán menores, dejando como principal fuente en pesos a los Adelantos Transitorios, cuyo margen disponible en 2012 dependerá de la intensidad con que éstos se utilicen en los últimos meses del año.
En definitiva, de mantenerse estos supuestos, buena parte de la brecha deberá cubrirse con endeudamiento (interno y/o externo) ya que el margen legal del financiamiento centrado en el BCRA no será tan abultado como en los últimos dos años.
En otras palabras, es probable que el Gobierno quiera “cuidar” la caja en 2012, y para ello, dada la situación inicial, los gastos deberían al menos crecer en línea con los recursos. Es así que los límites presupuestarios en 2012 podrían tener una mayor relevancia que en el pasado.
De hecho, el comportamiento fiscal de este año da ciertas muestras de esta dirección. En relación a 2010 el gasto (base caja) del sector público no muestra una aceleración –a costa de un menor incremento del gasto de capital y transferencias corrientes a provincias (+17% i.a.)-, al tiempo que la ejecución del Presupuesto es algo más moderada: a julio se devengó el 57,2% de los gastos primarios, frente a un promedio de casi 61% en los últimos 4 años (excluyendo el atípico año 2009).
En definitiva, cuando se conozcan los números será importante observar no sólo los supuestos y en que monto (y qué rubros) se plantea la “moderación”, sino especialmente las fuentes y aplicaciones financieras previstas. Esto último, más allá de si en 2012 se termina intensificando el financiamiento intra-sector público o no, dará una primera idea de en qué medida el endeudamiento externo cierra el programa financiero.
Fuente:Ecolatina
Director economista: Roberto Lavagna.
