Señores Legisladores
de la Comisión Investigadora (Art. 117 CP)
Sala Acusadora
Legislatura provincial
Quien suscribe, María Fabiana RÍOS, en su carácter de Gobernadora de la provincia de Tierra del Fuego, Antártida de Islas del Atlántico Sur, con domicilio legal en el lugar en donde cumplo mis funciones, en el que a los efectos del presente solicito se lo tome como constituido, sito en calle San Martín 450 de la ciudad de Ushuaia, en relación con el pedido de juicio político que tramita en el marco del asunto 912/09 del registro de Presidencia de la Cámara, en virtud de lo normado por el artículo 5 de la Ley Provincial 21 se dirige a la Comisión, con el objeto de efectuar descargo y ofrecer pruebas, solicitando desde ya el rechazo in limine de la denuncia, por las razones que se exponen seguidamente.-
I.- LA DENUNCIA.-
El denunciante promueve juicio político contra la suscrita, imputando la causal de mal desempeño en el cargo prevista por el art. 114 inc. 3º de la Constitución Provincial, por presunta violación del art. 135 inc. 10º de la Constitución Provincial.-
Inicia basándose en los reclamos públicos del Intendente Martín, “ante la falta de cancelación de la deuda histórica”, lo cual “generaría”, según las apreciaciones del Intendente –especula el denunciante- “un severo perjuicio al desarrollo de plan de obra pública y funcionamiento del municipio local”.-
Refiere haber solicitado informe detallado del “estado actual y monto de las deudas” que mantendría el Gobierno Provincial con la Municipalidad de Río Grande, desde la asunción de Fabiana Ríos, sea en concepto de coparticipación federal de impuestos, de coparticipación de recursos provinciales “y de toda otra, ordinaria y/o extraordinaria que le haya correspondido a Río Grande”. Refiere asimismo haber solicitado “un detalle de todos los reclamos administrativos y/o judiciales efectuados por el municipio y el estado de los mismos”.-
En respuesta a dicha solicitud, expone el denunciante, el municipio de Río Grande habría informado que “la Deuda Devengada y Exigible” de la provincia con el Municipio, “en concepto de Saldos Definitivos de Coparticipación, Deuda por Tasas y Servicios Municipales”, en el período que va del 1 de diciembre de 2007 al 15 de mayo de 2009 “asciende a la suma de $ 26.058.007,59”.-
Respecto de las gestiones llevadas a cabo por el municipio con el propósito de perseguir el cobro de la presunta deuda, se habrían informado al denunciante las fechas de remisión de certificados de deuda al ministro de Economía de la Provincia, así como notas, pedidos, cartas documento y demás solicitudes a la Gobernadora, sin obtenerse el resultado presuntamente esperado.-
Afirma que las remesas que deben hacerse a los municipios son producto de los ingresos de la provincia que diariamente “gotean” desde el Ministerio de Economía de la Nación, siendo obligación del Poder Ejecutivo Provincial depositar los porcentajes correspondientes a cada una de estas instituciones.-
Cita el artículo 135 inc. 10º de la Constitución Provincial, que establece como deber del gobernador el “remesar en tiempo y forma los fondos coparticipables” a las municipalidades, considerando su incumplimiento “falta grave en el ejercicio de sus funciones”.-
Alude al precedente del juicio político al ex gobernador Colazo, expresando no advertir diferencias a nivel de las conductas de uno y otra mandatarios. Sin embargo distingue los casos al referirse a “los motivos que lo llevaron a cometer este acto contrario a sus obligaciones constitucionales” al destituido Colazo (motivos sobre los que no se explaya), concluyendo que “el hecho”, de un punto de vista “objetivo es el mismo”: no remesar en tiempo y forma los recursos coparticipables.-
Entiende que poco importa si la falta de cumplimiento de esta obligación es motivada por una decisión personal y caprichosa de la gobernadora, computando que debe ponderarse objetivamente la obligación legal de coparticipar en los porcentajes establecidos por ley, lo que a su juicio no se hace, manifestando ello “indiferencia ante los reclamos administrativos y judiciales” al punto de incurrir en violación a las autonomías municipales y a su deber constitucional.-
Hasta aquí, sintéticamente relatados, la exposición de los hechos por los que se me corriera traslado. Empiezo por decir que, en lo que al caso importan, niego cada uno de los hechos que expone el denunciante que no sean materia de un expreso reconocimiento, así como la calificación legal realizada.-
Sólo tengo por decir, en términos generales, que habiendo ingresado al Poder Ejecutivo en una de las más grandes crisis de la historia provincial , luego atravesada por la mayor crisis que el sistema capitalista actual tenga memoria , una de las cuestiones que prioricé, en el mayor de los esfuerzos y con los escasos recursos disponibles, es garantizar en todo lo que de mis posibilidades depende, que las transferencias a los municipios se cumplan dentro de los márgenes que permite la ley.
A continuación analizaré particularizadamente las cuestiones planteadas.
II.- ANÁLISIS PRELIMINAR DE LA DENUNCIA. EL CONTEXTO DEL CASO.-
II.1.- El contexto situacional.-
Seguramente con un objetivo político adicional, se ha venido planteando –tanto mediáticamente, como explícitamente en la presente- una comparación del presente con el juicio político que se le siguiera al entonces Gobernador Colazo, por el tema de la falta de remisión de los fondos coparticipables.
Ya veremos que ni el hecho, ni el derecho aplicable es el mismo. Pero déjenme empezar por decir que tampoco el contexto situacional era siquiera cercano en semejanzas.
Para empezar, entonces, quisiera indicar algunas cuestiones que, entiendo, contextualmente también deben señalarse para arribar a una conclusión.
II.1.1.- El precedente “Colazo”.-
La remisión al precedente “Colazo” es absolutamente impertinente. En efecto: claramente recuerda el denunciante “los motivos que lo llevaron a cometer este acto contrario a sus obligaciones constitucionales” al nombrado, quien típicamente faltó al deber de “remesar en tiempo y forma los fondos coparticipables”.-
Evidentemente el contexto histórico, político e institucional era absolutamente otro. No es casual que al tiempo en que esta denuncia se analiza comiencen a proliferar los procesamientos, las elevaciones a juicio e inclusive las condenas por delitos contra la administración pública, que eran estructurales al Estado provincial en nuestro pasado reciente y breve.-
Las propias citas que efectúa el denunciante se refieren a las circunstancias que en el caso no se observan .
En fin, el contexto situacional, las circunstancias, lejos están de ser las actuales, y conviene repasarlo.
II.1.1.1.- Las circunstancias en el precedente Colazo.-
Sabrán los Sres. Legisladores que, previo a los juicios políticos que determinaron la remoción del entonces Gobernador de la Provincia, existieron otras actuaciones en las que las tensiones entre Provincia y Municipio se vieron reflejadas, y como se señala en las posteriores actuaciones, motivaron severos llamados de atención a los accionares de los funcionarios investigados.
Me refiero, concretamente, a las actuaciones que se iniciaron ante el pedido de juicio político por el Sr. Carlos Rojas . Allí, entre otras cuestiones, se puso en debate la inteligencia de la autonomía municipal, que se denunciaba violentada. Más allá de la decisión final, lo importante del caso, es que en dicho expediente ha quedado documentado el contexto previo que luego fuera retomado en el juicio político que se cita insistentemente.
De los antecedentes surge que el conflicto, más que manifestación de una crisis, era la visualización de la disputa territorial. Así, por ejemplo, lo señalaba la crónica periodística, al expresar: “El Gobernador Jorge Colazo y el intendente Jorge Garramuño vivieron ayer una de las jornadas de mayor confrontación desde que la coalición del FUP conduce las riendas de la Provincia. Por la mañana, en un acto que fue tildado de invasión de jurisdicción, autoridades del municipio se trenzaron son sus pares de Gobierno porque el mandatario provincial había ordenado realizar refacciones en una plaza del barrio San Vicente de Paul sin autorización del jefe comunal. Luego, al mediodía en un encuentro en casa de gobierno que tuvo como espectadores a los vecinos del Valle de Andorra , Colazo le dijo en la cara “vago” al edil del MPF, Miguel Recchia. El Concejal y el Intendente –que también participaba de la reunión –se levantaron de la mesa y se fueron acusando que en los dos episodios existió “intencionalidad por parte del Ejecutivo” para provocar situaciones de confrontación entre el Municipio y los vecinos de Ushuaia” (el resaltado me pertenece).
Por cierto, lo que tomando un poco de distancia, parece verdaderamente incomprensible e irreal, era la lógica cotidiana de construcción política de una etapa que concluyó en una implosión.
Sólo a guisa de ligero repaso pueden citarse diversas declaraciones de lo que representaba esa disputa territorial, que pasaba por las peleas para arreglar plazas, instalar carpas, etcétera, a otras cuestiones un poco más importantes .
En la actualidad, lejos de una disputa territorial, el Poder Ejecutivo, y la mayoría de los ejecutivos municipales, han optado por un accionar totalmente contrario. A diferencia de lo sucedido, ahora, se trabaja sobre problemáticas comunes con fondos aportados solidariamente. El mejor ejemplo, tanto de la decisión, como de los beneficios que encarna este accionar coordinado es la ley 766 .
Por cierto, la tensión Provincia – Municipio, no sólo se extendió a aspectos que hoy mueven a gracia, tales como las peleas de “competencias jurisdiccionales” por plazas, toboganes y carpas, sino que expandió a todo tipo de esferas. A tal punto era así que se debatía legislativamente la censura a informativos municipales , como consecuencia de que los niveles de tensión avanzaban a aspectos inéditos . Afortunadamente, también este es un aspecto superado de la relación institucional actual .
En definitiva, aún cuando a algunos no les guste, y a otros no los beneficie , respetuosamente entiendo, uno de los aspectos en que nuestra Provincia se ha avanzado en este tiempo es en los aspectos que hacen a otra dimensión institucional, que promueve la cooperación, el accionar común y el trato coordinado de problemáticas que atraviesan a la provincia sin limitaciones distritales.
Existe hoy otro tipo de relación institucional y política. Pensar que un eventual saldo deudor o acreedor que resulte de una futura conciliación de cuentas sobre un posible saldo definitivo es motivo de remoción de cargo es, sencillamente, no respetar la más elemental inteligencia del concepto de soberanía popular. Es no haber aprendido nada .
II.1.1.2.- La situación de institucional comparada en la denuncia.
Más no sólo era absolutamente diferente la relación institucional con los municipios. Existen otras diferencias, que no parecen menores. Por primera vez en Tierra del Fuego, una gestión que iniciaba su mandato, debió denunciar a sus antecesores por hechos vinculados al manejo de fondos públicos, atribuyendo responsabilidades por los mismos.
Esta cuestión, expuesta en las denuncias formuladas, fue de una importancia gravitante, aún en el juicio político por la falta de remisión de fondos coparticipables .
En la actualidad, por primera vez, se estableció un sistema de investigación especial para delitos complejos, y hemos visto en los últimos días el procesamiento de ex funcionarios por malversación de fondos en la negociación de letras de tesorería, al igual que por primera vez algunas personas pagan con su libertad y con su patrimonio el daño infligido al pueblo.-
II.1.1.3.- La situación económico financiera.-
La circunstancia palpable aún más objetiva que las anteriores es la terriblemente diferente situación económico y financiera en una y otra situación que amerita, con arreglo al derecho vigente, un análisis diferenciado en una y otra situación.
Por demás de conocida resultan las circunstancias en lo económico y financiera en una y otra situación. Más, para circunscribir lo que ha sido la situación en el año 2005, y lo que sucediera el año pasado, se acompaña con la presente documental que da cuenta de ello. En lo que se refiere al año 2009, la situación tiende a complicarse, pues a los menores ingresos que recibe el estado tanto nacionales como locales, se le agregan las consecuencias cada vez más importante de una crisis que no reconoce fronteras.
El análisis de situación resulta importante, pues de él surge que, en situaciones menos gravosas se han generado mayores deudas, mientras que en la actualidad, con una situación acuciante sin precedentes, en pos de fortalecer una relación institucional, se ha priorizado el estricto cumplimiento de las transferencias a los municipios.
Claro que existen demoras. Y efectivamente existen saldos pendientes de conciliación final. Pero ello representa una cifra absolutamente irrelevante para producir las consecuencias que se le atribuyen en la denuncia y en las declaraciones públicas. Durante el año 2008, no han significado una cifra mayor al 2,1 % de las transferencias realizadas.
Todo ello sin perjuicio de advertir, como surge de la documental que se acompaña, que ni siquiera son ciertas las cifras que se esgrimieran en la documental acompañada en la denuncia, pues a la fecha, mientras que algunas deudas se han cancelado, otras se han conciliado.
II.1.1.4.- Conclusiones sobre el contexto situacional.-
Como se ha repasado, la comparación que se propone en la denuncia, más que acercar a la solución que pretende, la aleja. Pues sólo ha permitirse la comparación si se evalúan al mismo tiempo, la comparación de circunstancias y situaciones. Y es desde esa perspectiva que, solamente analizando los contextos, inevitablemente se llega a soluciones contrarias.
No hace falta repasarlo, pero lejos estamos de las escandalosas luchas de “competencias jurisdiccionales” de carpas, toboganes, calesitas y plazas. Afortunadamente nadie se pelea por ganar en propagandas. Es un logro que la reparación del daño, en sustitución de impunidad, se empiece a imponer en nuestra Provincia. Y no son logros menores, que en la más profunda de las crisis de la humanidad, se haya logrado imponer acciones comunes sobre problemas de todos. Seguramente habrá quien pudiera hacerlo mejor. Tanto como que ninguno podría superar lo que hoy estamos atravesando en tiempo récord, y menos aún sin ayuda.
Analizar la situación, el contexto y la circunstancia –si es que ello se ha querido trayendo a colación el caso “Colazo”- es importante. Imprescindible. Tanto sociólogos, como juristas y filósofos han entendido que hace a una valoración imprescindible de la acción que se intenta dilucidar. Heidegger, Sastre, Gadamer, pero especialmente Ortega y Gasset , constituyen las aportaciones más importantes y enriquecedoras de ello.
Explicar la realidad en que se vive y se lleva adelante la conducta que se intenta evaluar supone necesariamente considerar el papel de otros actores, y entrar en sus explicaciones. De otra manera la explicación es incompleta, desligada de su contexto situacional. Esta es otra aportación de Ortega al concepto de situación. En sus propias palabras:
“Una idea es siempre reacción de un hombre a determinada situación de su vida. Es decir, que sólo poseemos la realidad de una idea, lo que ella íntegramente es, si se la toma como correcta reacción a una situación concreta. Es pues inseparable de ésta. Tal vez resulte aún más claro decir esto: pensar es dialogar con la circunstancia. Nosotros tenemos siempre, queramos o no, presente y patente nuestra circunstancia; por eso nos entendemos. Más, para entender el pensamiento de otro tenemos que hacernos presente su circunstancia. Sin esto, fuera como si de un diálogo poseyésemos sólo que dice uno de los uno de los interlocutores” .
Analícense las circunstancias del caso que se intenta comparar, y se verán las diferencias tanto de circunstancias como de situaciones. En algunos casos, diametralmente opuestas. En muchos casos no advertir a tiempo la verdadera situación puede producir una seria dificultad de comprensión . Creo, es el caso. En el caso con el que se intenta comparar, aún cuando se tenían recursos, se incursionó en una intencionalidad política que la constitución no tolera. En el caso, aún sin recursos, se privilegió el cumplimiento de la manda constitucional, como luego se verá.
III.- Análisis jurídico preliminar.-
Valga señalar que si bien el juicio político entraña una valoración de índole política en la merituación de las acciones sometidas a juzgamiento de ello no surge, en modo alguno, que pueda imponerse la irracionalidad, el antojo, la arbitrariedad, o pueda prescindirse de las causales legales de remoción.
En otras palabras, la facultad discrecional de juzgar el mérito y las valoraciones de las conductas imputadas, encuentra un límite del que no puede prescindirse, que no es otro que el resguardo a los principios constitucionales del debido proceso y la defensa en juicio.
Recientemente la C.S.J.N. ha reafirmado el efecto expansivo de las reglas del debido proceso a las causas de juicios políticos , principio que en nuestra Provincia tuvieron un efecto expansivo no siempre bien advertido y que aplicaron estrictamente en los supuestos de juicio político. .
Una de las reglas que se derivan de la garantía del debido proceso, como lo señala Gelli es que “… la discrecionalidad podrá darse en la valoración de la conducta, pero no en los hechos que se imputan pues estos deben ser probados para que den por producida la causal de remoción …”. Asimismo, integran el principio que la causa por la que se impute la remoción se encuentre fundada en norma constitucional.
Ahora bien, interiorizándonos en la causal que se invoca, tenemos que se promueve el juicio político “… por la violación de lo establecido en el artículo 135, inciso 10º de dicha constitución, conducta que está prevista en el artículo 114 inciso 3º de la Constitución de nuestra Provincia como MAL DESEMPEÑO DEL CARGO”.
En definitiva, se propone la iniciación del juicio político por el presunto incumplimiento del deber de “remesar en tiempo y forma los fondos coparticipables a las municipalidades y comunas. Su incumplimiento será considerado falta grave en el ejercicio de sus funciones” (cfme. Art. 135, inciso 10 CPTDF).
Sentado ello, cabe entonces precisar temporalmente cual es la remesa que se incumplió y, en base a ello, argumentar sobre los hechos y el derecho vigente en relación a ello.
De la denuncia surge, en lo que a este aspecto importa que: “En respuesta a dicho pedido, el municipio de Río Grande informó (mediante nota nº 392/2009, que acompaño) que la Deuda Devengada y Exigible de la provincia de Tierra del Fuego con el Municipio de Río Grande, en concepto de Saldos Definitivos de Coparticipación, Deuda por Tasas y Servicios Municipales, en el período comprendido entre el 1 de diciembre de 2007 y el 15 de mayo del corriente año –sin perjuicio de los montos adeudados con anterioridad- asciende a la suma de $ 26.058.007,59”.
Notarán los Sres. Legisladores que en el escrito de denuncia EN NINGUN MOMENTO SE INDICA QUE NO SE HAYA REMITIDO EN TIEMPO Y FORMA LA COPARTICIPACIÓN, NI SIQUIERA SE
C.S.J.N., in re “Quiroga, Edgardo Oscar s/ causa nº 4302”. Q. 162.XXXVIII. En dicha causa, el Dr. Eugenio Zaffaroni expresó: “Que la Constitución Nacional ha establecido la forma republicana de gobierno basada en la división de poderes, a fin de establecer un delicado equilibrio de atribuciones específicas y controles recíprocos, para garantizar el funcionamiento armónico del sistema. Como consecuencia del modelo constitucional elegido, se derivan las diferentes competencias funcionales de acusar, defender y juzgar, cuyo ejemplo paradigmático es el proceso de juicio político, donde una de las cámaras acusa (diputados) y la otra juzga (senadores), de manera de garantizar la imparcialidad de la decisión final y el ejercicio adecuado del derecho de defensa de quien ha sido objeto de juzgamiento” (Considerando 19, del voto individual del Dr. Zaffaroni).
Véanse causas “Tavarone” y “Aguirre”.
Véase causa “Intendente de la Comuna de Tolhuin”.
ESFUERZA EN TRANSCRIBIR DURANTE CUALES MESES Y QUE MONTOS PUDIERA HABER UN SALDO PENDIENTE, UNA VEZ REMITIDA LA COPARTICIPACIÓN. SOLO AGREGA UNA NOTA. En verdad parece, como mínimo, poco serio para impulsar un proceso que tiene como objetivo alterar el sentido de la voluntad popular.
Por cierto, ello también tiene –o tendría que tener- una consecuencia jurídica. Pues el denunciante es un reconocido abogado que no puede ignorar elementales cuestiones de procedimientos. Y si lo hace, en este caso, no parece justificarse que entonces los Sres. Legisladores suplan su omisión.
Este sólo hecho, por sí mismo, impone que deba rechazarse in limine la denuncia.
III.1.- Precisiones sobre los saldos definitivos UNA VEZ REMITIDA LA COPARTICIPACION.-
A poco que se mira se constata que las expresas, claras y contestes alusiones en que incurre el denunciante a “la falta de cancelación de la deuda histórica”, al “estado actual y monto de las deudas”, a “la Deuda Devengada y Exigible”, “en concepto de Saldos Definitivos de Coparticipación”, nos están dando la pauta de que no se está, en rigor de verdad, imputando violación del artículo 135 inc. 10º de la Constitución Provincial. En efecto, no se imputa omisión al deber de remesar los fondos correspondientes a la coparticipación, sino una hipotética deuda dineraria que sería la resultante de la falta de liquidaciones definitivas de las remesas que, paradójicamente, se efectúan regularmente.-
La diferencia no es menor, toda vez que uno u otro supuesto determinan que discurramos, alternativamente, en el terreno de la responsabilidad política encuadrable como mal desempeño del cargo, o en el terreno de las obligaciones civiles de dar sumas de dinero, que conllevan otro trámite absolutamente distinto (sucintamente, liquidación que, practicada, consentida o ejecutoriada, se hace valer en juicio civil por cobro de pesos).-
Si a esto se suma la afirmación del denunciante, en el sentido de que requirió y le fue entregado del Municipio riograndense “un detalle de todos los reclamos administrativos y/o judiciales efectuados por el municipio y el estado de los mismos”, se refuerza la conclusión de que no se está reprochando la infracción típica y formal al deber constitucional de remesar la coparticipación, sino reclamando una hipotética diferencia emergente de la supuesta falta de liquidaciones definitivas de las remesas que se efectuaron, diferencia que no sólo no está consolidada pues no se acredita resolución alguna ni administrativa ni judicial, sino que ni siquiera está acreditado que efectivamente exista.-
Y respaldan también la conclusión que se viene adelantando sobre la inviabilidad del encuadre jurídico político pretendido por el denunciante, las alusiones que hace a la inclusión de supuestas sumas, más allá de la coparticipación, “de toda otra, ordinaria y/o extraordinaria que le haya correspondido a Río Grande” y, más allá de los “Saldos Definitivos de Coparticipación”, de toda “Deuda por Tasas y Servicios Municipales”. Es que si el artículo constitucional con base en el cual pretende configurar la falta grave se ocupa exclusivamente de los fondos de la coparticipación, evidentemente la inclusión en el reproche de toda otra suma ordinaria y/o extraordinaria, o de tasas y servicios, no está sino demostrando con claridad meridiana la tendenciosa imprecisión de que se vale para forzar la desviación de un debate jurídico civil hacia un debate político.-
Indudablemente el comportamiento de este gobierno en relación al tema que sugiere la denuncia ha sido ejemplar toda vez que, lejos de tener una actitud que pueda calificarse de modo similar al precedente “Colazo”, en medio de la crisis sucintamente referenciada, en una situación donde no se podían pagar ni siquiera los sueldos, donde el último acto de gobierno de Cóccaro había sido terminar con la copa de leche, cuando apenas asumimos lo que hicimos fue definir que a pesar de todo en el esquema de prioridades de transferencias lo primero es la coparticipación municipal.-
Por esta razón en el escrito de De la Riva no se mencionan deudas de coparticipación, sino saldos sin conciliar; no se lee que se esté debiendo el goteo en tiempo y forma de la coparticipación municipal: se lee que se reclaman liquidaciones finales lo cual, se reitera, es otra cosa, no es la coparticipación municipal como lo establece la Constitución. Son eventuales diferencias que tienen que tener cancelación definitiva después de que se efectuó la coparticipación (liquidaciones que tienen, precisamente, como presupuesto y antecedente, el cumplimiento del deber de remesar la coparticipación). Una cosa es la omisión circunstancial, o la demora en el dictado de los decretos de liquidaciones definitivas. Otra cosa es no remesar la coparticipación.-
Lo mismo se desprende de la planilla que desde la Contaduría General del Municipio se remitió al denunciante (fs. 12), donde se enlistan exclusivamente ‘saldos definitivos’, ‘Tasas y Servicios Municipales’ y ‘Tasa de justicia’. Pero es pertinente asentar que las liquidaciones definitivas que el Municipio practica no son más que liquidaciones provisorias (tan es así que las cartas documento intiman al pago de ‘la suma de aproximadamente …’), sujetas a negociación con la provincia, de las que podrá surgir su confirmación o su rectificación, toda vez que las mismas son del resorte del gobierno practicar, en tanto responsable de la recaudación, administración y/o distribución de los recursos coparticipables (ver Ley T. 191, así como cartas documento en que el municipio intima al gobierno, por la ley 653, remita decretos ‘definitivos’). Particularmente sobre los rubros ‘tasas y servicios municipales’ y ‘tasa de justicia’, los mismos resultan extraños al art. 135 inc. 10º de la Constitución Provincial.-
Ciertamente no se puede perder de vista que parte de la deuda que la provincia tiene con los municipios y que data de gestiones anteriores a la del ARI se componen con la proporción de los ingresos provenientes de reliquidaciones de regalías petrolíferas (cuyos antecedentes corren de fs. 13 a 78), cuya coparticipación fue reclamada por el partido mencionado cuando ni la Municipalidad de Río Grande (a diferencia de la de Ushuaia) así lo entendía ni lo reclamaba. Mal puede entonces achacarse vocación dolosa ni intencional de provocar ahogo financiero a la ciudad. Menos cuando esta propia Gobernadora instruyó al Fiscal de Estado se allanara a la demanda judicial según se desprende del decreto 429/08 que corre a fs. 34.-
A tal punto ello es así, que la demostración más contundente de que se trata, en rigor de verdad, de conciliaciones sobre saldos definitivos que pudieran resultar, luego de remitida la coparticipación, es la propia afirmación de los funcionarios municipales. Me refiero, concretamente, a la nota suscripta por el Sr. Secretario de Finanzas, C.P.N. Paulino B.J. Rossi, de fecha 08 de junio de 2009.
En dicha nota el funcionario enfatiza las características de las sumas reclamadas, al mismo tiempo en que informa que “se encuentra en un período de conciliación con el ministerio de economía del gobierno de la provincia”, adelantando que respecto de las sumas reclamadas, las negociaciones lograron un gran avance. Según el C.P.N. Rossi, se habría “arribado en gran parte a acuerdo de las sumas adeudadas en concepto de coparticipación”.
En definitiva, como lo señala la propia Municipalidad de Río Grande, la coparticipación se ha remitido, y los saldos definitivos que pudieran quedar pendientes, se encuentran en período de conciliación, habiéndose a la fecha arribado en gran parte a acuerdos definitivos sobre los mismos.
III.2.- Análisis jurídico sobre la reglamentación legal de la obligación de remisión de coparticipación. Interpretación jurisprudencial.
Ahora bien, tal como surge de la cláusula constitucional, la obligación de remesar la coparticipación está, a su vez, atada a dos exigencias que son materia de reglamentación legal y administrativa. Esto, el tiempo y la forma de la remisión.
La reglamentación de los aspectos referidos, esto es, tiempo y forma de las remisiones, ha sido analizada –recientemente- por nuestros Tribunales con motivo, justamente, de la falta de pago de una deuda devengada en concepto de saldos definitivos de la coparticipación municipal durante los períodos comprendidos entre abril a septiembre del año 2007.
La misma situación fáctica que expone el denunciante fue analizada por la Justicia Penal de nuestra provincia, dictándose en fecha 14/05/09 el sobreseimiento de los denunciados .-
La similitud surge de los términos en que el Juzgado de Instrucción interviniente precisa el hecho investigado bajo el Nro. 2: el reiterado incumplimiento por parte del Poder Ejecutivo Provincial de su obligación de girar en tiempo y forma los fondos de la coparticipación al Municipio de Río Grande, afectándose la garantía constitucional de autonomía municipal con la consecuencia del ahogo económico financiero, resintiendo su capacidad de cumplir sus obligaciones y poniendo en riesgo la prestación de servicios básicos a la comunidad. Se agregan incluso con típica analogía los antecedentes confeccionados por el Contador Paulino ROSSI, consistentes en “certificaciones de deuda en concepto de ‘deuda devengada y exigible por saldos definitivos’”. La analogía típica, ciertamente, torna verosímil la sospecha de que se sobrescriben documentos que, por reiterados, podrían ser catapultados a la categoría de ‘formularios’.-
Permítaseme, a partir de esta idea, la siguiente disgregación: Esto, que podría no reputarse malo en sí, puesto en contexto permite especular con que al momento de evacuarse desde la cartera económica municipal el pedido de informe impetrado por el denunciante (26/05/09) ya estaban en conocimiento del fallo, con lo cual un obrar mínimamente responsable hubiera determinado que por lo menos ‘los formularios’ fueran rediseñados. Con más razón el fallo era conocido al momento de presentarse el pedido de juicio político. Cuando se advierte que no obstante ello se avanzó, se refuerza la tesis de que todo estaba predefinido con absoluta prescindencia de la realidad y de su trascendencia jurídica, política e institucional, con absoluto desinterés por las consecuencias de la irresponsabilidad, como una mera maniobra proselitista tendiente a acumular partidariamente en desmedro del gobierno en las elecciones de fines de junio de 2009. No puede pensarse que es casual que, reclamándose presuntas acreencias que arrancan a fines de 2007, se presente la denuncia 20 días antes de las elecciones. Aquí radica la malversación de las herramientas constitucionales que no es sino la base de la falta de respeto a la sociedad toda y a la democracia.-
Y no se trata de la única similitud detectada en el caso, que permite sustentar la teoría del ‘formulario’ con finalidad proselitista y antidemocrática. La denuncia misma también pareciera que fue sobrescrita o reciclada, sin demasiado celo en el control previo a su impresión, toda vez que en el apartado del ‘objeto’ de la misma se omitió corregir el género, pidiéndose, ‘declarado que sea culpable el imputado’, se proceda conforme al art. 122 CP.-
Ésta tal vez sea la única similitud del caso con el precedente “Colazo”: aquél había incumplido la Constitución con el fin de posicionarse en las internas de la UCR en perjuicio del sector de Jorge MARTÍN. Acá se inventa una burda imputación para posicionarse en las generales para elegir Diputados Nacionales. Indudablemente nuestro pueblo, tristemente pisoteado una vez más, tendrá la claridad y la lucidez suficientes para no dejarse engañar por tan pueril estrategia y, más tarde o más temprano, sabrá poner a cada quien en su lugar, ratificando su compromiso y su voluntad de cambio y de progreso, gobierne quien gobierne.-
Retomando el tema, decíamos entonces que, en su fallo, la Jueza de Instrucción deja establecido que en el presupuesto provincial para el ejercicio 2004 (ley 616) tuvo vigencia el sistema de ‘goteo diario’ de los fondos coparticipables directamente desde el Banco de Tierra del Fuego, agregando con lujo de detalle la ex tesorera Ontoria que ello se hacía inclusive sin intervención alguna de personal de la administración central, limitándose la Contaduría General a contabilizar la distribución posteriormente a que la misma era efectuada.-
Y agrega que el sistema se reiteró en el presupuesto para el ejercicio 2005 (ley 661), no así en los presupuestos 2006 (ley 702) ni 2007 (723) actualmente reconducido.-
Este relevamiento de los antecedentes normativos aplicables a la materia le permiten arribar a la clara conclusión de que el Legislador provincial efectuó la opción política de delegar el establecimiento de la forma de liquidar la coparticipación a los municipios, en la Contaduría General de la Gobernación, implementando un sistema modificable de acuerdo a la discrecionalidad de dicha área y sujeto a la real disponibilidad de fondos. La conclusión se refuerza con el examen del ‘régimen legal vigente’ al que remiten las leyes presupuestarias citadas (ley nacional 23.548 y ley territorial 191), de las cuales tampoco surge el sistema de ‘goteo diario’. La opción obedece a que “el tema en análisis no revestía para los Sres. Legisladores Provinciales, la importancia que los denunciantes (…) pretenden asignarle en los escritos de denuncia”.-
Prosigue el abordaje del plexo normativo aplicable afirmando que el Ministerio de Economía define los circuitos administrativos y contables involucrados en el procedimiento, para concluir: la demora en la remisión de saldos definitivos se debió al problema económico generalizado, no existiendo norma que imponga a los funcionarios la obligación de transferir fondos coparticipables bajo la modalidad de ‘goteo diario’. Agrega que el estado de crisis financiera reinante impide sostener siquiera a título de probabilidad precaria que las demoras obedezcan a la intención de los funcionarios de sustraerse al cumplimiento de la obligación constitucional que impone el art. 135 inc. 10 de la CP con el objeto de perjudicar los intereses económicos de los Municipios provocándoles el ahogo financiero denunciado.-
En definitiva, en su fallo –que al respecto resulta enteramente aplicable- la Sra. Juez no hace sino aplicación de los aspectos reglamentarios de tiempo y forma, a los que condiciona el art. 135 inciso 10, de la Constitución Provincial, la remisión de la coparticipación.
Aún cuando resulte sobreabundante, creo importante transcribir dichos conceptos, pues el nudo de la discusión, como lo asegura la sentenciante, se circunscribían tanto a la forma, esto es, “como debían liquidarse los fondos coparticipables a las Municipalidades”, como el tiempo, esto es, “la periodicidad indicada en la Ley Nacional nº 23.548 y Ley Territorial Nº 191, mencionadas por el denunciante”.
En este aspecto, indica la Sra. Juez lo siguiente:
“Asi, surge de la Ley de Presupuesto Nº 616, Presupuesto General de erogaciones y cálculo de recursos de la Administración Pública –Ejercicio 2004 art. 19, que “El Poder Ejecutivo Provincial instrumentará en el término de noventa (90) días un sistema para liquidar los fondos coparticipables a los Municipios y Comuna de Tohuin, desde el Banco Tierra del Fuego por liquidación automática y transferencia diaria, previo practicar las retenciones de ley y según se operen los ingresos …”; sistema denominado de “goteo diario” que se reiteró en la Ley de Presupuesto Nº 661 –Ejercicio 2005- art. 17 donde se establecía que “La liquidación de los fondos en conceptos de Coparticipación de Recursos a las Municipalidades cuyo cálculo se incluye en planilla anexa, será efectuada de acuerdo al régimen legal vigente establecido en la Ley provincial 616””
“Sistema que por cierto no se mantuvo en la Ley de Presupuesto Nº 723 –Ejercicio 2007-, ya que su art. 20 dispone que “la liquidación de los fondos en concepto de Coparticipación de Recursos a las Municipalidades cuyo cálculo se incluye en planilla anexa, será efectuada de acuerdo al régimen legal vigente, desde la Contaduría General …”; con lo cual esta Ley de Presupuesto nada establecía respecto al denominado “goteo diario”, como tampoco lo estableció la Ley de Presupuesto Nº 702 art. 30 correspondiente al Ejercicio 2006”.-
“Ergo, si los Legisladores Provinciales, nada establecieron en las Leyes Presupuestarias de los Ejercicios 2006 y 2007 respecto a la forma de liquidar los fondos coparticipables a los municipios y la comuna de Tolhuin, delegando esa facultad en la Contaduría General de Gobierno, y por ende modificable conforme la discrecionalidad del funcionario y sujeto a la real disponibilidad de fondos, como de hecho se verificó durante el año 2007, fue porque el tema en análisis no revestía para los Sres. Legisladores Provinciales, la importancia que los denunciantes –Ex Intendente de Ushuaia y Apoderado de la Municipalidad de Río Grande- pretenden asignarle en los escritos de denuncia”.
“Por su parte la Ley Nacional Nº 23.548 art. 6º segundo párrafo establece que la transferencia de fondos coparticipables de Nación a las Provincias será diaria; pero nada dispone con respecto a las transferencias de las Provincias a los Municipios. Mientras que la Ley Territorial Nº 191, art. 3º establece la coparticipación de regalías en forma mensual y semanalmente la coparticipación de impuestos nacionales y territoriales”.
En conclusión hasta aquí entonces tenemos que no sólo que en la denuncia ni siquiera se menciona que se haya dejado de remesar los fondos coparticipables, sino que, podemos extraer como conclusión que la propia presentación presupone que la coparticipación se ha remitido y, de acuerdo a lo ahora expuesto, en modo alguno puede hablarse de transgresión al tiempo y la forma que las leyes exigen al envío.
III.3.- Relación entre coparticipación y presupuesto
De conformidad con lo previsto por la ley de presupuesto 2007 “la liquidación de los fondos en concepto de Coparticipación de Recursos a las Municipalidades” es aquella “cuyo cálculo se incluye en planilla anexa” (art. 20).-
La falta de sanción de una ley de presupuesto en la actualidad, solo hace que las liquidaciones sean las que surgen del decreto que establece la reconducción de partidas, que en todo caso determina un parámetro de liquidaciones.
De más está recordar que un presupuesto público no es una sugerencia, que se puede tomar o descartar como si nada. Es una ley. Y no es ‘cualquier ley’. Es ‘ley de leyes’. Entonces necesariamente hay un punto donde se cruzan las leyes de presupuesto con las leyes que prevén esquemas de coparticipación de recursos. Hay una zona que es común a ambos instrumentos normativos. No son compartimentos estancos que nada tengan que ver el uno con el otro, ni que puedan ser incompatibles o contradictorios.-
La necesaria ‘zona de intersección’ en que se juntan ambas materias se debe a que TODA la gestión económica del Estado pasa por la ley de presupuesto. Incluso, obviamente, la gestión económica que tiene que ver con los ingresos sujetos a regímenes de coparticipación.-
No entra a las arcas públicas, ni sale de ellas, un solo peso al margen de la ley de presupuesto. Ni siquiera los coparticipables.-
Tal vez pudiera analizarse en abstracto la viabilidad o la conveniencia política, jurídica y/o económica de una suerte de ‘sistema dual’, en el cual los regímenes de presupuesto y coparticipación no se entrecrucen. En tal hipótesis las leyes de presupuesto se ocuparían sólo de los ingresos y gastos que no tocan el esquema de reparto que emana del sistema federal en que el Estado se organiza y se descentraliza en tres niveles (nación, provincia, municipio), esquema de reparto que sería el objeto del régimen coparticipativo.-
Pero más allá de que ese análisis pueda hacerse en teoría, y más allá de las conclusiones a que, en caso de efectuarse el mismo, se arribare, lo cierto es que un sistema tal no es el que nos rige.-
La descentralización del Estado en tres niveles no opera la desaparición de la idea de unicidad ni de centralidad. El Estado es uno sólo y se ocupa de la organización política de la nación, aunque sea gestionado de manera descentralizada mediante la subdivisión política del territorio en provincias y municipios autónomos y las consecuentes connotaciones institucionales. Esto emerge de la expresión de voluntad que las provincias efectuaron al concurrir a la formación de la nación, reservándose las facultades no delegadas en la unidad mayor que decidieron conformar e integrar, de la cual se reconocen parte (arg. arts. 1, 5 y 6 Const. Nacional; 1 y 5 Const. Provincial).-
Una consecuencia, en clave de dato visible, de ello, es que no existe el habitante de la provincia que no lo sea a la vez de la nación; como no existe el habitante de la ciudad que no lo sea a la vez de la provincia y de la nación; la población provincial es la sumatoria de las poblaciones de las ciudades; la población nacional es la sumatoria de las poblaciones de las ciudades o de las provincias. Y esa población es la que concurre a la conformación del tesoro público que es la masa de recursos con que financia, a través de la administración y de la aplicación que de los mismos hacen sus dirigentes en tanto conductores de los destinos colectivos, los gastos necesarios para alcanzar el bienestar general.-
La descentralización organizacional y presupuestaria del Estado es un instrumento del bienestar general, que es el objetivo fundacional del pueblo de la nación. El objetivo condiciona y moldea el instrumento, y no al revés. La relación entre objetivo e instrumento, de la perspectiva de la prevalencia de la consecución de éste (a la que debe servir aquél), es responsabilidad de todos lo gobernantes de todos los poderes de todos los niveles. Porque el pueblo es el mismo.-
Entonces, no hay esquema de coparticipación que sea independiente de un presupuesto.-
De ahí la planilla de cálculo que se aprobara como anexo de la ley 723. Que “no es una sugerencia, que se puede tomar o descartar como si nada. Es una ley”.-
Entonces si nos remitimos a los valores de coparticipación establecidos en la ley de presupuesto vigente y obligatoria –reconducida actualmente mediante Decreto Provincial 64/09- mal podemos, sin más ni más, afirmar que la existencia de liquidaciones definitivas pendientes, por valores que no se han presupuestado, comporta violación intencional del deber constitucional previsto por el tantas veces citado art. 135 inc. 10.-
Esto obviamente tampoco quiere significar que gana mayores recursos la administración provincial si la masa de recursos coparticipables se incrementan a la par que no se dicta una nueva ley de presupuesto que los prevea. Simplemente quiere expresar que no es tan fácil afirmar que estamos ante la manifestación de una deliberada voluntad de ahogo financiero en desmedro de los municipios. Y quiere expresar que las responsabilidades en juego son muchas y de muchos.
III.4.- Coparticipación, deudas y derechos humanos.
Por cierto, el hecho de que exista una íntima relación entre el esquema presupuestario y el diseño coparticipativo hace que, en definitiva no pueda pretenderse que se aísle a un distrito de lo que, en definitiva, es la suerte de la totalidad de la población.
Ello no implica que los Municipios deban enjuagar los déficit presupuestarios, pero no puede pretenderse, en ningún caso, que se establezca una especie de corralito de inmunidad distrital en una crisis gigantesca. El mínimo entendimiento de la idea de solidaridad descarta apriorísticamente esta posibilidad.
Y esto se indica pues, lejos de imputar la no remisión de fondos coparticipables, en el caso, el grueso de la acreencia que surge de la planilla que agrega, es atribuible a deuda histórica de períodos largamente anteriores al inicio de la actual gestión. Se llega al límite del reclamo de impuestos municipales del año 2.002.
Esta situación desborda absolutamente el planteo y, sin perjuicio del análisis particularizado de cada una de las cifras que surgen de la documental acompañada, traducen una idea absolutamente alejada de la realidad y, en mi opinión, absolutamente huérfana de apoyo jurídico.
Y es que, en una situación en la que, por problemas de público conocimiento, el Ejecutivo Provincial viene abonando en forma desdoblada los salarios superiores a determinados montos, según la situación de caja, no se provocaron demoras en la remisión de fondos por parte de este Ejecutivo Provincial que obligara a los Municipios a padecer idéntica circunstancia.
Nunca, a lo largo del período analizado ningún municipio debió abonar los haberes de sus trabajadores de este modo.
Se hacen ingentes esfuerzos para cumplir con las necesidades más esenciales del Estado, nadie puede pretender que, aún sin obligación de hacerlo, remita dineros públicos, antes de cumplir con las necesidades más impostergables del estado.
No sólo es ello, una elemental apreciación de sentido común. También es una consecuencia directa de nuestro esquema jurídico hoy vigente. Y me anticipo con ello a juicios políticos que ya han públicamente anunciado interpondrán (v.gr. deudas previsionales, deudas municipales, deudas salariales, etc.; todas ellas desde la provincialización, e incluso algunas anteriores a tal acto): no se puede exigir lo imposible, por la sencilla razón de que nadie puede cumplirlo.
Obligar a hacer cosas que materialmente no pueden sostenerse, incluso postergando necesidades esenciales del Estado resulta abiertamente antijurídico y, salvo que exista al respecto orden judicial o ley que lo imponga, mi criterio será en este estado de cosas, priorizar en todo momento las necesidades más impostergables de nuestro pueblo, hasta el máximo de los recursos disponibles.
Ello, como dijera, es criterio impuesto por nuestro máximo Tribunal, y normativa emanada de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos.
Ha indicado nuestra Corte, en el caso “Galli”:
“Que en el escrutinio constitucional de la conducta del Estado respecto de la deuda pública en situaciones de crisis extremas es de gran complejidad y debe efectuarse una ponderación razonable entre dos valoraciones diferentes”
“Que es un principio aceptado que los Estados nacionales se encuentran obligados a cumplir de buena fe con los compromisos que contraen en materia de deuda pública, el que ha sido concretado en reglas que surgen de diversos tratados internacionales”.
“Que también es un principio recibido que, en situaciones de extrema necesidad o crisis institucionales gravísimas, dichas obligaciones no pueden ser cumplidas hasta el límite de suprimir servicios esenciales que afectarían derechos primarios de sus ciudadanos. Ello también ha sido plasmado en numerosos tratados internacionales, de rango constitucional, que obligan al Estado nacional a cumplir con un estándar mínimo de derechos humanos”.
“Que la tensión surge evidente cuando para honrar puntualmente con las obligaciones financieras, el Estado deja de cumplir con otras que asumió en materia de derechos humanos”.
“Que este conflicto de principios, que debe ser calificado como excepcionalísimo, ha motivado una amplia discusión en el derecho comparado”.
“Que numerosos países que hoy declaran orgullosos el respeto de sus obligaciones internacionales y las exigen a los demás, tuvieron que enfrentar grandes crisis en el pasado, que resolvieron de modo ponderado y prudente, asumiendo sacrificios basados en el trabajo esforzado y serio, pero con el razonable límite del respeto por la dignidad de sus conciudadanos”.
“Que para la valoración de la conducta del Estado y la razonabilidad de las medidas que adopta, debe tenerse en cuenta un sistema de normas, que incluya tanto el cumplimiento de los tratados internacionales de orden financiero como de los derechos humanos que integran el ordenamiento jurídico”
“Que también se ha invocado la aplicación de principios generales del derecho para la valoración de las obligaciones de los estados en crisis económicas. En este sentido se ha recordado la tradición romanista, las elaboraciones de glosadores y posglosadores, así como los juristas cristianos del medioevo que se preocuparon por fijar límites éticos al cumplimiento de las obligaciones, todo lo cual conforma una tradición de principios comunes en la cultura jurídica latinoamericana, de base romanista (Schipani, Sandro, «Principios generales del derecho e inequidad de las obligaciones: perfiles jurídicos de la deuda internacional latinoamericana», en Derecho Económico actual. Homenaje al profesor M. A. Laquis, Buenos Aires, 1992, 815 ss; D. J. Andrés-S. Schipani (compiladores), «Debito Internazionale. Principi generali del diritto. Corte Internazionale di Giustizia. Atti del Seminario giuridico internazionale» 1992, Roma, «Un acercamiento ético a la deuda externa» de la Pontificia Comisión Iustitia et Pax (1986); Moreira Alves, ex presidente del Supremo Tribunal Federal de Brasil, «Principios generales del derecho y desigualdad en las obligaciones contractuales», con referencia a la deuda externa en el VI Congreso Latinoamericano de Derecho Romano (Mérida, Venezuela, 1987; Resolución de la Comisión de Derechos Humanos de la Asamblea General de las Naciones Unidas de abril de 1998; Declaración de Sant Agata dei Goti sobre la Usura y la Deuda Externa del 29 de setiembre de 1997). En Argentina cabe recordar la «Declaración de juristas sobre la deuda externa», promovida por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, y firmada por importantes publicistas de todo el país en julio de 2002, que mostraron su preocupación por el tema y por la «impotencia de un Estado paralizado por la falta de autonomía para determinar su presupuesto y condicionado por el esfuerzo para cumplir con sus acreencias externas, desvirtúa su rol esencial de garante de los derechos fundamentales en el territorio».
“Que esta Corte, en el referido caso «Brunicardi» (Fallos: 319:2886) afirmó la existencia de un principio de derecho de gentes «que permitiría excepcionar al Estado de responsabilidad internacional por suspensión o modificación en todo o en parte del servicio de la deuda externa en caso de que sea forzado a ello por razones de necesidad financiera impostergable» (considerando 16). Este principio se funda, en lo sustancial, en que ningún Estado puede ser obligado al cumplimiento de acuerdos que superen su capacidad de pago ya que, como aplicación del clásico brocárdico «ad impossibilia nemo tenetur», se ha señalado que «nadie puede hacer lo imposible» (confr. ap. VII del dictamen del señor Procurador General, pág. 2896) (voto concurrente de los Dres. Lorenzetti y Zaffaroni, con remisión a “Brunicardi”).
En el mismo caso, los votos concurrentes de los Ministros Maqueda y Higthon de Nolasco, remitiéndose al Dictamen suscripto por el Dr. Fappiano en el caso “Brunicardi”, sostuvieron:
11) Que se estima conveniente recordar algunas de las razones expresadas en el dictamen al que se hizo referencia -al que corresponden las citas efectuadas en los párrafos que siguen- para sustentar la existencia del mencionado principio, en la inteligencia de que tal criterio resulta relevante para la decisión de la presente causa puesto que, aunque no se trate de un supuesto de endeudamiento externo del Estado, la analogía es evidente, máxime al haberse dado finalmente un tratamiento similar a ambas clases de títulos, según surge del relato efectuado en el ap. 7°. En tal sentido, cabe precisar que la exclusión de ilicitud en el ámbito del derecho internacional derivada del no pago de la deuda pública fue prevista en el proyecto presentado por el relator Roberto Ago ante la Comisión de Derecho Internacional de la Organización de Naciones Unidas, la cual aprobó su primera lectura, y de lo que se informó a la Asamblea General en su trigésimo período de sesiones. Aquel proyecto, teniendo en cuenta la práctica de los estados, la jurisprudencia internacional y la doctrina concluyó que son causales excluyentes de ilicitud: la fuerza mayor; el caso fortuito y el estado de necesidad.
Asimismo, resulta útil mencionar el informe que el relator García Amador sometió a la referida comisión, en el ámbito del anteproyecto revisado en materia de responsabilidad del Estado y del que surge que éste la tendrá cuando el desconocimiento de sus obligaciones «no se justifica por razones de interés público o se discrimina entre nacionales y extranjeros en perjuicio de los segundos» (el énfasis es añadido).
La concorde opinión de la doctrina en relación a lo expuesto se halla representada, entre otros, por la autoridad de Gaston Jéze, quien ya en su curso de 1935 en la Academia Internacional de La Haya (Recueil, t. 53, pág. 391) expresó categóricamente que «…se justificaría que un gobierno suspendiese o redujese el servicio de su deuda pública cada vez
que se hubiesen de comprometer o descuidar los servicios públicos esenciales para asegurar el servicio de la deuda» (el énfasis no pertenece al original). De ahí que, en otra oportunidad, expresó, de forma no menos categórica, que «…es evidente que para pagar íntegramente a sus acreedores, un gobierno no va a paralizar los servicios de la defensa nacional, de la policía y de la justicia».
Por otra parte, a propósito del laudo de la Corte Permanente de Arbitraje de La Haya relativo a un conflicto entre los imperios ruso y otomano, el prestigioso internacionalista Alfred von Verdross consideró que los dichos de la Corte testimoniaban «el principio de autoconservación» de los estados en virtud del cual «…los deberes internacionales no deben conducir hasta la destrucción de sí mismo». De igual modo, y con sustento en lo resuelto en dos laudos que tuvieron como protagonistas a los estados del Reino Unido y de Venezuela, los profesores de la Pradelle y Politis expresaron que de «…la circunstancia de que la deuda sea cierta y no controvertida no se concluye que el deudor deba satisfacerla en su totalidad; se precisa, además, que el estado de sus finanzas se lo permita. Por tentados que nos sintamos a hacer abstracción de las particularidades de un empréstito público para someterlo al régimen de las obligaciones ordinarias, no cabe tratar al Estado que no puede pagar sus deudas más rigurosamente que a los particulares que quiebran o se arruinan» (el énfasis no pertenece al original).
A ello habrá que agregarle que, para enfrentar una situación de crisis sostenida y acumulada por años, pocas –por no decir ninguna- herramienta se ha permitido al Poder Ejecutivo.
Sólo para repasar, se han solicitado, por citar algunas, las siguientes herramientas
1).- La sanción del “Programa de recuperación de la legalidad de las cuentas provinciales conforme las reglas constitucionales y el régimen de responsabilidad fiscal”, el cual regirá en el ámbito de los tres Poderes del Estado Provincial, entes descentralizados, autárquicos, Banco de Tierra del Fuego y todo otro ente u asociación de cualquier naturaleza que administre fondos públicos (Artículo 1º, Asunto 23/08).
Mediante dicho programa se establecían, entre otras cuestiones, las siguientes medidas:
a).- Ceñir la gestión económica y particularmente el compromiso de recursos con la observancia de criterios estrictos para afectar los mismos, a fin de alcanzar lo antes posible la relación a la que propende el ARTICULO 73, inc. 5, de la Constitución Provincial, en el setenta por ciento (70%). Dicho fin guiará la adopción de medidas y la celebración de acuerdos que tiendan a la eficacia, racionalización, contención y equitativa distribución del gasto público (Artículo 4º, Asunto 23/08).
b).- Prohibía el reconocimiento y pago de horas extraordinarias de trabajo y guardias que, a partir de la fecha de publicación de la presente, no resulten declaradas imprescindibles por el titular del Ministerio, organismo descentralizado, autárquico o entidad de cualquier naturaleza que administre fondos públicos (Artículo 6º, Asunto 23/08).
c).- Establecía que, desde la fecha de publicación de esta ley, los agentes de planta permanente que revistan en los órganos alcanzados por la misma, podrán adherir al sistema de suspensión de prestaciones que reglamentaba dicho proyecto (Artículo 7º, Asunto 23/08).
d).- Establecía un régimen de retiro voluntario para el personal de la administración central (artículo 8º, Asunto 23/08).
e).- Establecía modificaciones a la ley 676 que permitían la reinversión de los fondos que hoy se encuentran en un plazo fijo en el Banco Nación (Artículos 10 y 11, Asunto 23/08).
f).- Suspendía las afectaciones específicas de los fondos instituidos por las leyes 266, 211, 55 y de toda otra norma análoga conforme lo determine el Poder Ejecutivo. Los contabilizados y los que ingresen hasta el 31 de diciembre del corriente año, integrarán las disponibilidades de la Tesorería General, a excepción de las Cuentas de Recaudación de los Hospitales Públicos Provinciales (artículo 12, Asunto 23/08).
g).- Consolidaba en el Estado Provincial las obligaciones vencidas o de causa o titulo anterior al 31 diciembre del 2007, contraídas por los poderes públicos provinciales y los órganos comprendidos en los ámbitos de aplicación del proyecto (artículo 13, Asunto 023/08).
h).- Facultaba al Poder Ejecutivo Provincial a disponer la emisión títulos públicos provinciales de consolidación, hasta la suma necesaria para afrontar las solicitudes de suscripción que reciba para cancelar las obligaciones consolidadas (artículo 14, Asunto 23/08).
i).-Facultaba a la Tesorería General de la Provincia a emitir letras del tesoro para cubrir deficiencias estacionales de caja o planes de infraestructura hasta el monto de pesos cincuenta millones ($50.000.000) de acuerdo a las facultades conferidas en los artículos 72 y 79 de la ley Provincial 495 y el articulo 20 de la ley Provincial 512 (artículo 15, Asunto 23/08).
j).- Se establecía el tope salarial para todos los empleados, funcionarios y magistrados del Estado Provincial.
2).- Proyecto de ley de presupuesto ejercicio 2009 (Asunto 354/08), en el que entre otras medidas, se solicitaban se aprueben las siguientes herramientas:
a).- Facultar al Poder Ejecutivo provincial para emitir bonos, títulos públicos o novación de deuda con garantía mediante la afectación patrimonial de bienes o derechos, de recursos de origen provincial o federal, o bien por la cesión o fideicomiso de derechos o acreencias, hasta la suma de PESOS DOSCIENTOS MILLONES ($ 200.000.000,00.-), destinados exclusivamente al pago de obligaciones financieras y obras de infraestructura (artículo 17).
b) Autorizar al Poder Ejecutivo provincial a constituir fondos de garantía, fideicomisos, fondos fiduciarios y otros instrumentos financieros con el Banco de la Provincia de Tierra del Fuego y otras entidades financieras públicas o privadas, organismos nacionales e internacionales de crédito, destinados a la financiación de obras públicas, proyectos de inversión, la habilitación de operatorias de créditos para las pequeñas y medianas empresas, micro-emprendedores y grupos asociados de personas o familias que necesiten acceder a las mismas para resolver su problema de desempleo, vivienda o encarar proyectos productivos (artículo 19).
c).- Se establecía el tope salarial para todos los empleados, funcionarios y magistrados del Estado Provincial (artículo 20).
d).- La prórroga de la ley 756 hasta tanto se sancione en forma definitiva una nueva ley tarifaria (artículo 21)
3).- Proyecto de ley tarifaria (Asunto 55/09).
4).- Nuevo pedido de prórroga, con trámite de urgencia, de la denominada “tarifaria corta”. Asunto ingresado el 17 de abril de 2009.
Por cierto, las expuestas no han sido las únicas medidas que se pretendieron. También pueden mencionarse la ampliación del menú de inversiones del IPAUSS, el Código Fiscal, entre otras medidas que el Poder Ejecutivo entendió relevantes, criterio que no fue compartido por aquellos que debían aprobarlas.
Seguramente, cada uno de los actores será responsable y tendrá respuesta para justificar su accionar. No estoy valorando ello. Más no puedo dejar de señalar que, a medida que se recortan herramientas, se exigen más soluciones. Y una cosa no condice, materialmente, con la otra.
Recuérdese nomás cómo se detrajeron los ingresos presupuestarios a partir de que, en la Sesión Legislativa Especial llevada a cabo el 30 de abril de 2009, la totalidad de los Legisladores de los Bloques de la oposición votó en contra del proyecto de ley denominado ‘tarifaria corta’.-
Sin reformulación del esquema tributario no se pueden mejorar los ingresos. Sin mejora de los ingresos no se puede recomponer el equilibrio presupuestario. Sin ingresos y con déficits estructurales no se pueden pagar en término todos los compromisos, siendo forzoso a un esquema como el referenciado más arriba (de un Estado único y central, con un único pueblo con derecho al bienestar), establecer un cuadro de prioridades donde se pague, primero, lo primero; segundo, lo segundo; y así, tratándose responsablemente de no desatender lo básico que necesita esa única población (salud, educación, justicia, seguridad social, trabajo, contención social, seguridad, etc.).-
Esto es así aún desde la perspectiva del derecho humanitario, cuya no observancia hasta podría comprometer la responsabilidad internacional del Estado Argentino. En efecto: nuestro país se comprometió por ante la Comunidad Internacional a adoptar todas las medidas económicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad, en el marco de la democracia y del bienestar general, de los derechos de trabajar, a la seguridad social, a la protección y asistencia de la familia, al cuidado y a la educación de los hijos, a la protección de la maternidad, a la protección y asistencia de niños y adolescentes, a un nivel de vida adecuado para toda persona y su familia, a la alimentación, vestido y vivienda adecuados, a una mejora continua de las condiciones de existencia, a la protección contra el hambre, a la salud física y mental, a la educación, a participaciones cultural y científica, etc. (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Asamblea ONU del 16/12/66; art. 75 inc. 22 Const. Nacional). Trátase de un régimen superior al derecho interno, y de indudables implicancias económicas y presupuestarias que no puede excluirse del debate en que discurrimos.-
III.5.- Coparticipación municipal. Comparativos.
Tenemos entonces que, en el caso, tanto las circunstancias, como el hecho y el derecho RESULTAN ABSOLUTAMENTE FALSAS. Se han remitido los fondos coparticipables, en ningún caso, a la luz del derecho vigente se ha incumplido con el envío en tiempo y forma y, de acuerdo a la incidencia prespuestaria en la materia, se han cumplido adecuadamente las transferencias, equilibrando las mismas con las elementales atenciones a los servicios esenciales del estado.
Por cierto, de existir saldos definitivos pendientes, puede respecto de ellos, haber alguna demora. Como, lamentablemente, también existe en la transferencia de remesas a otros poderes, o el pago de los sueldos de los empleados del Estado. Pero esto no es fruto de una intencionalidad política, sino consecuencia de una realidad, que algunos –como se ha visto- se empeñan en agravar.
Más, esas demoras, más allá que se encuentran totalmente ajenas del juzgamiento en el presente, de ninguna manera pueden traducirse, como lo señala el denunciante, en “un severo perjuicio al desarrollo de plan de obra pública y funcionamiento del municipio local”. Ciertamente no puede sostenerse con un mínimo de seriedad que se presupueste la gestión del municipio, menos por parte de quien transcurre su tercer mandato en dicha gestión, con una previsión tan aleatoria y frágil de ingresos como lo es la involucrada en las aludidas liquidaciones definitivas que, como ya quedó dicho, hasta que sean practicadas no se puede saber a ciencia cierta si arrojarán saldo favorable o en contra.-
Quizá resulte oportuno transcribir, en relación al tema, la opinión del Sr. Fiscal de Estado en los autos “Municipalidad de Río Grande c/ Provincia de Tierra del Fuego s/ Contencioso Administrativo” . En el acápite V de su contestación de demanda, que titulaba “LA INEXISTENCIA DE RIESGO ALGUNO PARA LA SUBSISTENCIA ECONOMICA DEL MUNICIPIO DE RIO GRANDE. LA IRRITANTE SITUACION DE PRIVILEGIO DE LOS MUNICIPIOS PROVINCIALES”, el titular del organismo de control calificaba,
