En ambos casos, las especiales condiciones geopolíticas -grandes distancias de los centros de consumo, desventajosas condiciones naturales, escasa población, etc.- justificaron de algún modo la aplicación de importantes incentivos para la radicación de empresas industriales y comerciales en dichas regiones. Entre estos mecanismos “compensadores” se destaca la reducción y/o exención de impuestos nacionales y provinciales, la importación de bienes con arancel cero, la posibilidad de vender al resto del territorio con el único requisito de cumplir origen, entre otros.
La vigencia de estos regímenes resultó en importantes radicaciones industriales en ambas áreas -aunque obviamente en magnitudes bien diferentes-, con el consiguiente impacto sobre el empleo y el dinamismo productivo de la región.
A pesar de ello, los cambios estructurales observados tanto en Argentina como en Brasil a lo largo de la década pasada –apertura, desregulación, privatizaciones, equilibrio fiscal, etc.- obligaron a reconsiderar las perspectivas de ambas zonas. En este sentido, y habiendo transcurrido ya cerca de diez años desde el inicio de esta nueva etapa, es posible apreciar que más allá de las declaraciones políticas y vaivenes económicos sufridos a lo largo de estos años tanto en Argentina como en Brasil –en relación con este tema-, el Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego ha ido limitando fuertemente el otorgamiento de incentivos a la radicación de empresas, en tanto que Manaos ha mantenido buena parte de su esquema promocional.
Tanto es así que mientras en Tierra del Fuego no existe ya la posibilidad de aprobación de nuevos proyectos -la única alternativa en ese sentido es la de “sustitución de viejos proyectos”, preservando los lineamientos productivos de las plantas ya instaladas-, en Manaos, por su parte, se continúan aprobando nuevas radicaciones de empresas.
Si bien este debate tiene que ver con la política interna de cada país, el mismo cobra relevancia en el ámbito regional habida cuenta la zona de libre comercio que rige entre ambos países y las “especiales” condiciones establecidas para el intercambio de productos provenientes de Manaos y Tierra del Fuego.
En efecto, desde el Tratado de Asunción de 1991, los productos originarios de estas zonas califican a los fines de ser beneficiados con las rebajas arancelarias establecidas en el marco del MERCOSUR. Si bien el Protocolo de Ouro Preto de 1994 puso fin a la libre circulación de los productos de las zonas francas en general, estableciendo que los bienes elaborados en dichas zonas deben ser considerados como de extrazona (y por ende, su ingreso al territorio aduanero general debe estar sujeto al pago del arancel externo común), los Gobiernos de Argentina y Brasil firmaron –en forma paralela a Ouro Preto- un Acuerdo Bilateral por el cual las áreas aduaneras especiales preexistentes –Manaos y Tierra del Fuego- continuarían gozando del libre comercio entre ambos países.
La duración de este beneficio fue limitada –por el Acuerdo Bilateral- al plazo máximo de vigencia de los regímenes promocionales de Manaos y Tierra del Fuego (año 2013) .
Del mismo modo, el convenio preveía la confección de listados de productos que, siendo producidos a la fecha de la suscripción del mismo, podrían continuar beneficiándose del libre comercio.
A pesar que durante 1995 se intercambiaron listados preliminares, los mismos nunca fueron consensuados, razón por la cual hasta el momento no se ha cumplido con el compromiso formal exigido por el propio acuerdo bilateral . Si bien esta problemática ha acompañado a la relación bilateral desde la firma del Acuerdo , la fuerte expansión de las exportaciones de Manaos a la Argentina durante el año 2000 (se triplicaron en relación al año 1999, hasta alcanzar los 285 millones de dólares), ha renovado el interés y la preocupación por los alcances del tema.
Además, este hecho cobra verdadera importancia si se tiene en cuenta las diferencias y asimetrías generales básicas existentes entre ambas regiones. Así, el número de empresas industriales establecidas en el Área de Argentina es actualmente 53, mientras que en Manaos es de aproximadamente 620. La producción, por su parte, es de 1.200 millones de dólares en Tierra del Fuego y 10.381 millones de dólares en Manaos, en tanto que el empleo directo es de alrededor de 4.000 y 120.000 personas, respectivamente.
El objetivo de este informe es analizar las características particulares de los regímenes de Manaos y Tierra del Fuego, así como el desempeño observado en ambas regiones durante los últimos años.
Así, en la primera parte, se realiza un estudio comparado de los principales indicadores de las dos zonas, fundamentalmente en lo referido a producción, empleo, comercio e inversiones.
En la segunda parte, se analizan los marcos regulatorios de Manaos y Tierra del Fuego, a fin de comparar y evaluar los principales beneficios –fiscales, comerciales, etc.- otorgados en ambas regiones.
Finalmente, se presentan una serie de conclusiones y comentarios finales.
I. La Dimensión Productiva de Manaos y Tierra del Fuego
a) El Area Aduanera Especial de Tierra del Fuego
Si bien en la década del 60 la principal actividad económica de Tierra del Fuego estaba basada en la ganadería (ovinos para producción de carne y lana) y la existencia de materia prima forestal -con interesantes perspectivas para el desarrollo de la región-, el inicio de la explotación del petróleo y el gas en el extremo norte de la Isla Grande (con importantes inversiones estatales), comenzó a transformar el panorama productivo de la región.
Con la sanción del régimen de exenciones impositivas y franquicias arancelarias en el año 1972, se favoreció la instalación de empresas dedicadas a la transformación de materias primas importadas. Fue así que se radicaron firmas productoras de aparatos electrónicos y electrodomésticos, empresas textiles, plásticas, etc., que terminaron por modificar en forma sustancial el esquema económico de la zona.
Sin embargo, los cambios observados en la política económica nacional durante la última década impactaron de lleno sobre el aparato productivo de la Isla. Así, el número de empresas radicadas y en funcionamiento en Tierra del Fuego ha ido disminuyendo paulatinamente desde 1987 (año en el cual existían 109 establecimientos que generaban 6720 puestos de trabajo); si bien en los últimos años se observa un leve crecimiento del número de firmas en actividad, en la actualidad existen menos de la mitad de las empresas activas existentes en 1987.
EMPRESAS ACTIVAS
Años
Rama de actividad 1996 1997 1998 1999 2000
Electrónica 22 22 23 24 24
Confeccionista 4 6 5 6 8
Plástica 3 3 5 5 7
Textil 6 6 7 7 8
Pesquera 2 2 2 2 2
Resto 3 4 4 4 4
Total 40 43 46 48 53
PROYECTOS APROBADOS EN 1999
EMPRESA NUEVO PROYECTO INVERSION
PROPUESTA
ATHUEL ELECTRÓNICA S.A. Fabricación de lavarropas automáticos $ 1.333.242
AUDIO WELTON S.A. Fabricación de televisores color $ 1.258.600
BADI SUR S.R.L. Fabricación de sábanas, toallas y otros $ 758.000
LYS S.A. Fabricación de soportes de lectura $ 14.540.800
TELTRON S.A. Fabricación de soportes de lectura
$ 4.300.000
En conjunto, la producción manufacturera de Tierra del Fuego es estimada en 1.200 millones de pesos, una tercera parte del producto bruto de la provincia. Si bien desde comienzos de los años ´90 la producción industrial había transitado un sendero de crecimiento –interrumpido sólo durante 1995 -, basado en buena medida en el aumento del consumo de bienes durables en Argentina y en cierta inserción en el mercado brasileño, en el bienio 1998/99 se observa un importante deterioro , que comienza a revertirse en el 2000.
INDUSTRIA MANUFACTURERA – VALOR BRUTO DE PRODUCCIÓN
(en millones de dólares)
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Producción 758 889 1.262 1.210 1.080 1.212
Variación – 33,36% + 17,23% + 42,03% – 4,13% – 10,74% + 12,22%
Del mismo modo, el empleo industrial, luego de sufrir una notoria reducción en 1999, ha vuelto al nivel de aproximadamente 4.000 personas ocupadas, generando la rama electrónica, el 70% de dichos empleos.
EMPLEO
(cantidad de personas ocupadas)
1996 1997 1998 1999 2000
Total 3.151 4.020 3.927 3.328 3.973
Electrónica 2.209 3.077 2.794 2.301 2.773
Confeccionista 149 207 200 234 320
Plástica 116 140 207 215 221
Textil 193 257 297 219 271
Resto 484 339 429 359 388
Fuente: CEP, en base a Dirección General de Industria y Comercio de la Provincia
Por su propio esquema de funcionamiento, las importaciones ocupan un rol importante en el proceso productivo de la región. Las compras al mundo del último año alcanzaron los 580 millones de dólares, concentrándose en las importaciones de máquinas y aparatos eléctricos (que representan el 58% del total) y las máquinas y aparatos mecánicos (17% del total). El 25% restante se distribuye entre las compras de autos, materias plásticas e insumos textiles.
Las importaciones de Tierra del Fuego están fuertemente ligadas a los proveedores coreanos y norteamericanos que, en conjunto, representaron el 40% del total importado durante el año 2000.
IMPORTACIONES – PRINCIPALES ORIGENES
(en millones de dólares)
Fuente: CEP, en base a datos del INDEC
El Desempeño Exportador de Tierra del Fuego
Tal como se destacara en la introducción, el Area Aduanera Especial de Tierra del Fuego (al igual que la Zona Franca de Manaos) fue creada para satisfacer las necesidades del mercado interno. Este histórico sesgo “mercado internista” puede ser apreciado con claridad si se tiene en cuenta que en 1989, en un contexto hiperinflacionario/recesivo en nuestro país y con exportaciones totales alcanzando valores récord, las ventas al mundo de Tierra del Fuego no superaban los 30 millones de dólares (1/3 de dichas ventas eran manufacturas de origen industrial y 2/3 combustibles).
A pesar de ello, y como respuesta al importante cambio en la orientación de las políticas nacionales desde principios de los 90´, los empresarios de Tierra del Fuego comenzaron a realizar importantes iniciativas tendientes a mejorar su inserción externa, fundamentalmente pensando en el mercado brasileño. Así, en 1994 varias empresas electrónicas comenzaron a invertir y a operar comercialmente con el objeto de incrementar las exportaciones hacia Brasil, aprovechando el incipiente crecimiento de la demanda de ese país –Plan Real mediante- y las ventajas de acceso con que contaban.
Algunas de estas iniciativas que, por otra parte, justificaron en buena medida el interés del gobierno argentino (hacia fines de 1994) por preservar la libre circulación de los productos de Tierra del Fuego y Manaos hacia el interior del Mercosur, fueron:
1. Aurora –hoy desaparecida- había abierto canales de comercialización de sus televisores y en menor medida heladeras, a través de contratos con distintos supermercados de San Pablo y Río de Janeiro
2. Famar, fabricante de carstereos Philips, había empezado a proveer a Brasil con la marca Chevrolet
3. Philco, Newsan (Sanyo), Radio Victoria Fueguina (Hitachi) y Fapesa (Philips) comenzaron a realizar operaciones de exportación a Brasil
4. Mirgor (Sevel) suministraba partes de aire acondicionado para las terminales automotrices brasileñas
5. Fisher firmó contratos de abstecimiento de equipos de control para la industria petrolera del país vecino
6. Textil Río Grande e Hilanderías Fueguinas efectuaban embarques de hilados con destino a Brasil.
Esta enunciación de casos muestra que, en mayor o menor medida, buena parte de las empresas fueguinas comenzaron a visualizar, a mediados de los 90´, la salida exportadora hacia Brasil como una opción estratégica frente a los cambios que se observaban en la economía Argentina (apertura, restricción fiscal, disminución de la demanda en ocasión del Tequila, etc.), a la posibilidad de acceder a ese país en condiciones de libre comercio y a la gran ventaja competitiva que suponía el elevado arancel extrazona que imponía Brasil a las compras desde terceros países .
Por su parte, mientras que las exportaciones totales de Tierra del Fuego se han visto duplicadas en los últimos años (en buena medida por el incremento del precio del petróleo), las relacionadas con la producción industrial del Área Aduanera Especial crecen más lentamente, perdiendo participación en el total.
Mientras que las exportaciones de combustibles representan el 73% de las ventas totales al mundo de la provincia, las exportaciones de máquinas y aparatos eléctricos –producción que ocupa el 70% de la mano de obra y explica el 45% de las plantas en funcionamiento-, representan menos del 3% de las exportaciones totales.
En síntesis, del total de las exportaciones del Área Aduanera Especial a Brasil corresponden en un 79% a Petróleo Crudo, un 19% a Autopartes y un 2% a productos varios.
Los productos exportados por el Area Aduanera Especial de Tierra del Fuego a Brasil fueron cambiando a lo largo de la década. En el año 1994, el peso preponderante estaba dado por la exportación de televisores color y máquinas lavadoras y secadoras, y comenzaba a vislumbrarse el desarrollo de la industria de los autoradios. En la actualidad, la producción exportada a Brasil se basa en instrumentos de regulación y control automático para autos y reproductores de cintas y sus partes también para autos. Las autoradios, por su parte, luego de alcanzar su máximo nivel de exportaciones en 1997, comienzan a perder mercado como consecuencia de un cambio en la demanda del consumidor. Tendencia que se mantiene hasta el presente.
b) La Zona Franca de Manaos
En la Zona Franca de Manaos se encuentran radicadas, según estadísticas del año 1998, 617 empresas industriales, que generan alrededor de 120.000 mil empleos directos.
FACTURACIÓN
(en dólares)
* Provisorios
Fuente: CEP en base a datos del SAP/DEMOI/COISE
A lo largo del último quinquenio las ventas de la Zona Franca han observado una importante reducción, proceso que parece comenzar a revertirse a partir del año 2000. Si bien la estructura de oferta de la región se encuentra ampliamente diversificada, cuatro polos productivos explican la mayor parte de la producción (el complejo electro-electrónico, la producción de motos, el sector químico y el informático). Resulta interesante observar que mientras a lo largo de la década pasada el polo electro-electrónico fue perdiendo participación relativa –pese a continuar siendo el principal complejo productivo-, las producciones de motos y de productos químicos alcanzaron un interesante dinamismo. Los bienes de informática, por su parte, luego de enfrentar una importante crisis derivada del fracaso de las políticas aplicadas para el sector en el marco del proceso de sustitución de importaciones, ha logrado transformarse y reposicionarse, evidenciando un incremento ininterrumpido de su producción.
En línea con este proceso de cambio, se verifica una disminución de la producción de bienes “históricos” en la Zona Franca –como televisores, video caseteras y video-games- y un importante crecimiento de “nuevos” productos como monitores, teléfonos celulares, entre otros.
Siguiendo el ciclo productivo observado a lo largo de los últimos años en la Zona Franca, las importaciones han ido cayendo hasta 1999, comenzando a retomar cierto dinamismo a partir del año 2000.
Los principales orígenes son Japón, Estados Unidos y Corea, que representan en conjunto el 50% de las importaciones de la zona. Las importaciones provenientes de Argentina representan un 0.39% de las importaciones totales, ubicándose en la posición 29 dentro de los países proveedores.
IMPORTACIONES DE INSUMOS DEL POLO INDUSTRIAL DE MANAOS
(en millones de dólares)
Año ADQUISICIÓN DE INSUMOS TOTAL ADQUISICIÓN DE INSUMOS TOTAL
REGIONAL NACIONAL EXTERIOR REGIONAL NACIONAL EXTERIOR %
1996 1.710 1.921 3.187 6.818 25,09% 28,17% 46,74% 100%
1997 1.688 1.675 3.387 6.749 25,01% 24,82% 50,18% 100%
1998 1.248 1.378 2.303 4.929 25,32% 27,95% 46,73% 100%
1999 812 938 2.141 3.890 20,86% 24,12% 55,02% 100%
2000 1.249 1.221 3.025 5.495 22,73% 22,22% 55,05% 100%
2001 (*) 721 648 1.788 3.157 22,84% 20,53% 56,64% 100%
2001 (**) 1.236 1.111 3.065 5.411 22,84% 20,53% 56,64% 100%
Los productos exportados por la Zona Franca de Manaos a Argentina fueron cambiando a lo largo de los últimos años. En el año 1994, el peso preponderante estaba dado por la exportación de televisores color y en una escala mucho menor, las motos. En la actualidad la producción exportada a Argentina, que alcanza los 284 millones de dólares, se basa en decodificadores de video (21%), videomonitores (12%), rollos fotográficos (5%), y con una tendencia incremental, motos (entre vehícukos de 50 y 125 cc, alcanza el 14%). Los televisores color perdieron su peso relativo, aunque mantienen un 2% del total exportado por la zona .
II. Los Marcos Regulatorios Comparados
El Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego fue creada en 1972 y los beneficios del marco normativo vigente tienen validez hasta el 31 de Diciembre de 2013.
En el desarrollo del régimen de promoción fueguino pueden visualizarse cuatro etapas:
1972 – 1977 instauración del área aduanera
1977 – 1988 etapa de desarrollo y crecimiento de las plantas instaladas
1983 – 1994 etapa de restricciones y declinación del interés privado y gubernamental
1995 – a la fecha intento de relanzamiento de la zona por sustitución de los proyectos instalados
La Zona Franca de Manaos fue creada en 1957, como un puerto libre. Comprende un área de 10 mil Km2 en el Estado de Amazonia, cuyo centro es la ciudad de Manaos.
Su funcionamiento como zona franca comienza en el año 1967, promovido a través del Decreto Ley N° 288 / 67. A partir de entonces, pueden diferenciarse cuatro períodos de funcionamiento:
El primero, se extiende desde 1967 a 1976, cuya característica principal es la total libertad para el ingreso de los productos (con excepción de armas, municiones, cigarrillos, bebidas alcohólicas, automóviles y perfumes).
En una segunda etapa, hasta 1990, se introdujeron algunas restricciones y modificaciones al funcionamiento de la región. Se establecieron índices mínimos de nacionalización de los productos industrializados y límites máximos al ingreso de productos, con el fin de incentivar el crecimiento del sector industrial, la sustitución de importaciones y el desarrollo de tecnologias.
Una tercera fase se inició en 1991, con el énfasis puesto en la «calidad y la productividad». Para ello, se eliminan los límites máximos a la importación y se sustituye el criterio de los índices de nacionalización por el del PROCESO PRODUCTIVO BÁSICO (serie de procesos a cumplir localmente para considerar al producto como originario de la Zona Franca).
Y por último, una cuarta etapa a partir de 1999, en la cual se refuerza la cadena productiva, a través de incentivos adicionales a fin de direccionar la producción hacia el exterior.
La ZFM se administra por medio de la SUPERINTENDENCIA DE LA ZONA FRANCA DE MANAOS (SUFRAMA), a través de un Consejo de Administración (CAS).
a) Incentivos a la producción y exportaciones
Los Gobiernos establecieron una serie de incentivos a la producción y exportación de productos. Estos son, de financiamiento de la producción; exención, reducción o diferimiento de impuestos y tasas, que se pueden clasificar, de acuerdo al organismo de aplicación como, federales/nacionales, estaduales/provinciales y municipales.
Incentivos fiscales e impositivos
Tierra del Fuego Manaos
Actividad Industrial Industrial y comercial
Incentivos a la importación (para las compras desde el TAG – Territorio Aduanero General hacia y desde el mundo) a) exención total de derechos de importación para insumos destinados a la producción de bienes. a) exención del 88% de los derechos de importación para insumos destinados a la producción de bienes a ser consumidos en el TAG, siempre que cumplan con el Proceso Productivo Básico (PPB).
b) exención de la tasa de estadísticas. b) exención total de los derechos de importación para bienes destinados a la exportación.
c) exención del IVA compras. c) exención parcial de los derechos de importación para las compras de bienes de informática y de autos.
d) en el caso de compras desde el TAG, el vendedor cobra el reintegro a las exportaciones (como si fuera una venta a un tercer país). Asimismo se establece un reembolso del 5% a los bienes vendidos a la AAE que sean pasibles de transformación industrial. (Decreto 1139/1988) d) exención total de otras tasas y emolumentos para las compras de insumos.
e) suspensión del pago del ICMS para las compras
f) exención del IPI para las compras de mercaderías destinadas a exportación.
Incentivos a la exportación Para ventas al TAG: Para ventas al TAG:
El vendedor recibe del comprador el 21 % en concepto de IVA. Este importe no es depositado por el vendedor de Tierra del Fuego en la DGI, dado que recibe como beneficio un crédito fiscal presunto por el mismo valor.
El vendedor recibe del comprador el 12% en concepto de ICMS. Este importe es depositado sólo parcialmente por el vendedor de Manaos en la Agencia Recaudadora, dado que recibe como beneficio, un crédito fiscal presunto que va entre el 45% y el 100%, del monto del impuesto cobrado.
Para ventas al Brasil:
a) las exportaciones gozan de las preferencias del MERCOSUR; esto es, tienen libre acceso al mercado brasileño.
b) se aplica el factor de convergencia a las exportaciones, inclusive a los destinados a los países del MERCOSUR .
c) el exportador cobra, el denominado reembolso patagónico, si las mercaderías salen por alguno de sus puertos. Este reembolso varía según el puerto.
Para ventas a terceros países:
a) régimen general de reintegros a las exportaciones
b) reembolsos de puertos patagónicos. Para ventas a la Argentina:
a) las exportaciones gozan de las preferencias del MERCOSUR; esto es, tienen libre acceso al mercado argentino con la aplicación del factor de convergencia .
b) exención de todo derecho de exportación.
c) el exportador recibe la restitución de los impuestos PIS/PASEP y CONFINS, pagados por los productores/exportadores a lo largo del proceso productivo (equivalente al 5,37% del valor de la compra de los insumos, materias primas ).
Para ventas a terceros países:
a) exención de todo derecho de exportación
b) restitución de los impuestos PIS/PASEP y CONFINS
Otros incentivos a) exención total de todo impuesto con afectación específica y contribuciones especiales (incluido impuestos sobre fletes), creados o a crearse, con excepción de las tasas provinciales de inspección y servicios. a) exención total del Impuesto sobre Servicios (ISS)
b) exención total del impuesto a los capitales b) exención del Impuesto a la Renta por un período de diez años.
c) exención del 85 % del impuesto a las ganancias sobre el valor de ventas. c) precios subsidiados de los lotes para la localización de industrias.
d) exención de cualquier otro impuesto nacional. d) exención de cualquier otro impuesto nacional.
III. Síntesis y conclusiones
• La vigencia de los regímenes especiales de Tierra del Fuego y Manaos incentivaron, aunque con magnitudes diferentes, la radicación de industrias en cada región .
• El número de empresas industriales en el Área de Argentina es de 53, mientras que en Manaos hay aproximadamente 617.
• La producción, por su parte, es de 1.200 millones de dólares para Argentina y 10.381 millones de dólares para Brasil
• El empleo directo de alrededor de 4.000 y 120.000 personas, respectivamente.
• El índice a apertura del sector para Argentina fue en el año 2000 de 0.03%, y para Brasil del 5%, con un volumen de exportaciones de 35,1 y 551 millones de dólares respectivamente.
• En ambas regiones tienen fuerte incidencia las importaciones. Los principales orígenes son Corea, Japón y Estados Unidos.
• En Tierra del Fuego ya no existe la posibilidad de aprobación de nuevos proyectos. La única alternativa en ese sentido es el de sustitución de proyectos manteniendo los lineamientos productivos de las plantas ya instaladas.
• En Manaos, por otra parte, se aprueban constantemente nuevos proyectos de radicación.
• El regimen de origen de Tierra del Fuego considera originarios del área aduanera especial a aquellos bienes que presentan como mínimo un incremento del 50% de valor agregado al producto, o salto de partida.
• En Manaos se cumple el origen a partir del cumplimiento del proceso productivo básico correspondiente.
• A nivel sectorial, es importante el crecimiento de la competencia de los productos de Manaos en determinadas ramas, específicamente motovehículos (dos ruedas) y telecomunicaciones (por ejemplo, telefonía celular), quienes se ven afectados por las ventajas provenientes de los subsidios de el área aduanera y la escala de producción posible.
FUENTES
GARCIA, Silvia La industria nacional e internacional de televisores color. (Nov./1998)
GARÓFALO, Alberto Desarrollo de la Isla Grande de Tierra del Fuego (1990)
GARÓFALO, Alberto Compilación de normas aplicables en materia de Promoción Económica de la Pcia. de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (1999)
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ROZEMBERG (Ene./1996)
AFARTE Reuniones y consultas.
GOBIERNO DE TIERRA
DEL FUEGO Reuniones y consultas.
BNDES SECTORIAL Publicación semestral – Números varios
www.in.gov.br Página del Diario Oficial de la Unión
www.suframa.gov.br Página de la SUFRAMA.
www.mict.gov.br Página del Ministerio de Industria de Brasil
