La Cámara ratificó el rechazo al proyecto de iniciativa popular para derogar leyes previsionales aprobadas en enero

SENTENCIA DEFINITIVA NRO. 79 /16.

En la ciudad de Río Grande, Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, a los 30 días del mes de junio de 2016, reunidos los señores jueces y la actuaria de la Sala Civil, Comercial y del Trabajo de la Cámara de Apelaciones provincial con asiento en esta ciudad, para entender en el recurso de apelación interpuesto en los autos Nº 1161/2016 provenientes del Juzgado Electoral, en los autos caratulados: “SINDICATO DE OBREROS Y EMPLEADOS MUNICIPALES DE USHUAIA S/ INCIATIVA POPULAR» en trámite por ante este Tribunal de Alzada bajo el Nº 7875/16, se certifica que se llegó al Acuerdo resultante de la siguiente deliberación y debate (art. 47.2 del CPCC):

1º.- La jueza Josefa Haydé MARTÍN dijo:

I.- Ante la presentación efectuada por el Sindicato de Obreros y Empleados Municipales de Ushuaia de la Iniciativa Popular, «cuya finalidad es la derogación de las Leyes Provinciales Nº 1068, 1069, 1070, 1071, 1074, 1075 y 1075 y la creación de una Comisión Interdisciplinaria y multisectorial para discutir y generar normas para el bien común que atiendan las necesidades del sistema de la seguridad social, (fs. 4/21)», el señor juez electoral -subrogante-, entendió que:

«…Atento la inexistencia de reglamentación del instituto de democracia semidirecta prevista en el art. 207 de la Constitución Provincial, y ponderando los antecedentes obrantes en autos: «Poder Legislativo Provincial. Nota Nº 230/09 L. Presidencia s/ Proyecto de Iniciativa Popular aplicación analógica del art. 7º de la Ley Nacional Nº 24.747″ (Expte. 503/2009), imprímase a los presentes el trámite previsto por la Ley Nacional Nº 24.747, por aplicación analógica y en todo a lo que no se oponga a la Ley Suprema Local…Fdo. Dr. Alejandro Fernández – Juez Subrogante – Juzgado Electoral Provincial» (fs. 24).

Así, efectuadas las verificaciones previstas en la ley, el a quo, resolvió:

«1º) DECLARAR SUSTANCIALMENTE INADMISIBLE la iniciativa popular propuesta por el SINDICATO DE OBREROS Y EMPLEADOS MUNICIPALES DE USHUAIA…Fdo. Dr. Alejandro Fernández – Juez Subrogante – Juzgado Electoral Provincial» (fs. 33vta.).

II.- Disconformes con la resolución recaída, a fs. 35/41, la doctora Marisa Mabel GONZÁLEZ, en representación del «SINDICATO DE OBREROS Y EMPLEADOS MUNICIPALES DE USHUAIA», interpone recurso de reposición con apelación en subsidio.

Rememora los antecedentes del caso planteado.

Entre sus fundamentos, señala que la sentencia en crisis sólo hace referencia a cuestiones relacionadas con la Constitución Nacional, la reglamentación nacional y los antecedentes jurisprudenciales nacionales, apartándose de nuestro derecho local, que no es contractorio de aquél, sino ampliatorio de garantías y derechos ciudadanos.

Así, el objeto de la iniciativa popular es el tratamiento legislativo, sin que ello pueda asegurar el resultado buscado, y menos aún intervenir en las cuestiones propias de administración del gobierno o en materia específica.

Seguidamente expresa sus agravios.

Señala que a fs. 24, estaba claramente admitida la acción, enderezada y procesalmente correcta dado que:

a- se proporcionó el número de firmas.

b- se citó los antecedentes provinciales

c- se enmarcó jurídicamente la petición

d- se determinó que las tareas del tribunal se circunscriben al contralor de firmas en ejercicio de las potestades.

Resalta que sin mediar ningún acto procesal impulsorio o hecho nuevo que provoque la intervención del señor juez, ni constancia donde se realice el llamado de autos para resolver con el plazo perentorio procesal, tres días después cambia rotundamente su línea de trabajo, criterio sustentado y desconoce los propios antecedentes jurisprudenciales y declara «sustancialmente» la inadmisibilidad.

Así se agravia, porque el juez subrogante carece de facultades para dictar sentencia, dado que no existe normativa alguna que autorice tal acto procesal.

La sentencia en crisis sostiene que la Iniciativa Popular se refiere a asuntos tributarios y presupuestarios, materias que no deberían ser tratadas en el marco de una Iniciativa Popular, según el criterio restrictivo de la ley nacional, cuya adherencia de la provincia no se efectuó, y tampoco los legisladores provinciales se ocuparon del instituto de participación de democracia semidirecta y la utilización de la misma a los fines de regularizar este procedimiento.

En tal sentido, concluye que el sentenciante de grado, se refiere a un asunto que no está legislado en la provincia y lo que no está prohibido está permitido, conforme al principio de reserva legilado en el artículo 19 de la Constitución Nacional y 13 de la Constitución Provincial.

El aquo se arroga facultades legislativas, al reglar un derecho que no está condicionado normativamente.

Entonces no podría cercenarse un derecho a nivel local, cuando nuestra Carta Magna ha ampliado su ejercicio y mucho menos que tal cercenamiento provenga de la propia justicia electoral.

Por ende, el motivo de agravio el cercenamiento del derecho de participación ciudadana amplio y consagrado en la Constitución Provincial, por errónea aplicación del artículo 3 de la Ley Nacional Nº 24.747, la cual no es de aplicación en el ámbito provincial.

En segundo término y teniendo muy en claro que el artículo 3 no es de aplicación en la provincia, el juez de grado asume que la iniciativa se trata del abordaje de leyes tributarias y presupuestarias.

Recuerda que iniciativa es un proyecto de derogación que no comprende ninguna materia.

El juez de grado le impregna un contenido al proyecto de ley que éste no contempla, lo que claramente demuestra que el aquo se excede en sus facultades en un intento de reglamentar el artículo 207 de la Constitución Provincial.

Sin perjuicio de sostener que la Iniciativa Popular presentada no incursiona en ninguna materia que pueda determinarse de tal o cual asunto, sino que es un pedido amplio, la recurrente considera que es totalmente infundado sostener que las leyes provinciales Nº 1068, 1070, 1071 o 1076 son materia presupuestaria, cuando en la misma sentencia titula a cada una de ellas de la manera en que son conocidas y cuyo título se corresponde con el contenido de las mismas, es decir, previsionales, asistenciales y jubilaciones.

Señala que la Iniciativa Popular no implica una aprobación de tal o cual proyecto de ley, sólo que se le dé tratamiento sin garantía de resultado. Es una invitación al trabajo legislativo.

Entonces, en este sendero interpretativo, al última palabra la debe y tiene la legislatura y no los jueces.

En tercer término, se agravia porque la sentencia cuestionada toma requisitos propios y específicos del art. 208 de la Constitución Provincial referidos a la Consulta Popular y los aplica a la Iniciativa Popular, art. 206 de nuestra Constitución Provincial, con el ánimo de refutar y descartar cualquier posibilidad de ejercicio de democracia semidirecta.

Niega tajantemente que los institutos referidos se encuentren de manera alguna «emparentados», como lo afirmó el juez de grado.

En cuarto término, se afrenta la recurrente, porque el a quo intenta confrontar a las formas de participación de democracia semidirecta como la iniciativa popular versus la representación que se arrogan los representantes del pueblo.

Aquí no está en juego ni en discusión si el pueblo se gobierna a sí mismo, o si lo hace a través de sus representantes.

Esto no tiene vinculación con la Iniciativa Popular, ya que ésta ni siquiera es vinculante con las decisiones que toman los Legisladores.

Es falaz, suponer que los mecanismos de participación semidirecta, consagrados por la Constitución, son institutos que atentan contra los representantes del pueblo, por el contrario, vienen a enriquecer la participación, la democracia y la vida ciudadana.

Como corolario del razonamiento desarrollado, corresponde dejar sin efecto, la sentencia en crisis.

III.- Analizados los términos del recurso impetrado, el a quo resolvió:

«1º) RECHAZAR el recurso de resposición interpuesto.-

2º) CONCEDER el recurso de apelación interpuesto con efecto suspensivo. Oportunamente, elévense las actuaciones a la Sala Civil, Comercial y del Trabajo de la Cámara de Apelaciones, con nota de estilo. Fdo. Dr. Alejandro Fernández – Juez Subrogante – Juzgado Electoral Provincial» (fs. 42).

IV.- A fs. 46/49, se presenta el señor Fiscal de Estado, doctor Virgilio Juan MARTÍNEZ DE SUCRE, con el patrocinio letrado del doctor Maximiliano A. TAVARONE y solicita que se lo tenga por parte, otorgándosele la intervención solicitada y se entregue copia de todos los escritos presentados, dictámenes y resoluciones emitidas en estos autos.

Por su parte, el señor juez de grado, ante la presentación efectuada, dijo:

«Toda vez que la competencia de este Juzgado se agotó con la concesión a fs. 42 del Recurso de Apelación interpuesto contra la Sentencia obrante a fs. 32/33vta., elévense los autos a la Sala Civil, Comercial y del Trabajo de la Cámara de Apelaciones sin más trámite. Fdo. Dr. Alejandro Fernández-Juez Subrogante» (fs. 50).

Elevados los autos a esta Sala, se dispuso la expedición de las copias solicitadas por el señor Fiscal de Estado y se lo instó a que, en el término de cinco días, manifestara la calidad en la que se presentaba en estos autos.

En respuesta a la requisitoria, a fs. 59/64, el representante del Estado Provincial, explicó que su intervención se funda en la amplia legitimación que le acuerda al Fiscal de Estado el artículo 167 de la Constitución Provincial.

Recordó que «la Carta Magna provincial es clara en cuanto a que la Fiscalía de Estado es parte en los juicios contencioso administrativos y en todos aquellos otros en que se afecten directa o indirectamente los intereses de la Provincia».

Se hizo lugar a su intervención, adquiriendo en consecuencia la calidad de contradictor en estos actuados, conforme la previsión contenida en los artículos 8 y 9 de la Ley Nº 3.

En tal sentido, se ha sostenido que: «La aptitud para accionar conferida al Fiscal de Estado por el art. 40 infine del dec.ley 7543/1969 (t.o. 1987) [Ley Provincial Nº 3 art.1 e)] es un reflejo de la función de legalidad que principia con la vista que debe tomar el Fiscal de Estado en los expedientes en que «pudieren resultar afectados los intereses patrimoniales de la Provincia (art. 38 de la citada norma) [en nuestro caso arts. 8 y 9 de la Ley Nº 3][1].

V.- En este estado del proceso, se consideró pertinente y conducente, dar traslado al Sindicato de Obreros y Empleados Municipales de Ushuaia, por el término de cinco días.

En uso del derecho al proceso, a fs. 68/72, la doctora Marisa Mabel GONZÁLEZ, en el carácter de representante del Sindicato anoticiado, efectuó las consideraciones que entendió pertinentes.

Entre ellas, señala que el Fiscal de Estado carece de legitimación para intervenir en el proceso natural que debe llevar una Iniciativa Popular.

No se hará transcripción de las consideraciones efectuadas en armonía con el principio de celeridad y economía procesal que consagra el art. 16 de la ley 110, es así que se dan por reproducidos.

VI.- Analizando minuciosamente el escrito recursivo, se advierte que en el mismo se manifiesta un claro disenso con el razonamiento central llevado adelante por el sentenciante de grado, pero la crítica en sí resulta difusa puesto que no señala concretamente alternativas a considerar para enderezar el yerro.

Nuestro cimero Tribunal, citando doctrina relacionada con los recaudos del memorial de agravios, sostuvo: «Como se sabe, «la expresión de agravios es el acto mediante el cual, fundando la apelación, el recurrente refuta total o parcialmente las conclusiones establecidas por la sentencia en lo que concierne a la apreciación de los hechos o de la prueba o la aplicación de las normas jurídicas»(Código Procesal Civil y Comercial de la Nación», Lino Enrique Palacio, Adolfo Alvarado Velloso, tomo 6, pág. 387, Rubinzal Culzoni Editores, Santa Fe, 1992)»[2].

No obstante ello, destacamos la encomiable labor de la abogada de la parte recurrente, que ha circunstanciado adecuadamente el asunto en el que debemos entender, ilustrando al Tribunal sobre la pretensión esbozada al instar el mecanismo de participación democrática.

En esa inteligencia, como lo hemos expuesto en distintas ocasiones, en razón del criterio amplio que orienta a esta Sala y el hecho de que la deserción del recurso por insuficiencia técnica debe ser interpretada con sentido restrictivo, ingresaremos al análisis de los agravios.

VII.- “Los mecanismos de democracia directa resultan difíciles de conceptualizar debido a su gran extensión y diversidad. Entre estos, se destacan el referéndum, el plebiscito, la revocatoria y las iniciativas populares. […]

Iniciativa Popular

En tanto que los derechos políticos reconocen a sus titulares la capacidad de expresarse, asociarse y participar de actividades públicas la iniciativa popular se constituye como garante de dichos derechos y como una instancia o mecanismo constitucional de la democracia directa (14). Muchos pensadores del derecho constitucional se han encargado de conceptualizarla, o al menos de esbozar algunos conceptos que se aproximen a una definición concluyente. Badeni la define como la facultad otorgada a un determinado número de ciudadanos para imponer la aplicación del referéndum o el tratamiento de un proyecto de ley (15). Por su parte, Tullio establece que dicho mecanismo es un sistema mediante el cual se presenta un proyecto de reforma por vía de petición acompañado por la firma de un número de ciudadanos, que puede contener una propuesta general o un proyecto específico para ser tratado (16). Mientras que para Concha Cantú representa el traspaso de la potestad de iniciar el procedimiento de formación de la ley formal al pueblo mismo (17).

En nuestro país, la iniciativa popular fue introducida a nivel constitucional en el ’94 a través del art. 39, que establece que todos los ciudadanos tienen derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley ante la Cámara de Diputados de la Nación, quedando excluidos aquellos que refieran a reformas constitucionales, tratados, tributos, presupuesto y materia penal.

Existen ciertos requisitos formales que deben cumplirse a la hora de remitir una iniciativa popular. Por un lado, debe ser presentada en forma de ley, con exposición fundada de motivos y nómina de promotores. El art. 4 de la ley 24.474, que reglamenta el mencionado art. 39, establece que se requerirá la firma de un número no inferior al 1,5% de los ciudadanos del padrón electoral, que representen al menos a seis distritos electorales[…]

Una vez cumplidos dichos requerimientos y habiéndose certificado la autenticidad de las firmas, el proyecto pasa a la Comisión de Asuntos Constitucionales, que tendrá un plazo de veinte días para establecer si es admisible. Vale aclarar que el rechazo del proyecto no admite recurso alguno. El presidente de la Cámara de Diputados dispondrá, una vez admitida la iniciativa, de 48 horas para girarla a la Comisión de Labor Parlamentaria. El Congreso tiene un plazo de 12 meses desde su presentación para tratarlo”[3] (el subrayado nos pertenece).

[…]Las firmas deben ser verificadas para su aprobación por la Justicia Electoral o Tribunales Electorales en la Ciudad Autónoma de Bs. As., Catamarca, Chubut, Córdoba, Corrientes, Jujuy, La Rioja, Río Negro y Santiago del Estero; mientras que en el resto de las provincias no se encuentra reglamentado.

Por otro lado, existen ciertas restricciones en torno a los asuntos a ser presentados. En casi todas las provincias, la reforma de la Constitución queda excluida. También se prohíbe presentar iniciativas referidas a la aprobación de tratados, presupuesto y tributos”.

A fs. 4/21, la doctora Marisa Mabel GONZÁLEZ, en representación del SINDICATO DE OBREROS Y EMPLEADOS MUNICIPALES DE USHUAIA, solicitó al juez electoral: “…tenga a bien, indicar el número de electores que participaron en el último acto eleccionario provincial. Ello con el fin de reunir las firmas necesarias, diez por ciento (10%) del total de los ciudadanos que efectivamente hayan sufragado en el comicio para proponer a la Legislatura Provincial un proyecto de Ley, de acuerdo a las siguientes consideraciones:…” (sic fs. 4 – II.- OBJETO).

En virtud de lo solicitado, a fs. 22, dispuso el juez de grado:

“Previo a todo trámite, y atento a lo solicitado en el punto 4 del petitum, informe Secretaría sobre el número de electores que sufragaron efectivamente en las elecciones celebradas los días 21 y 28 de junio del año 2015. Cumplido que sea, vuelvan estos autos a despacho. Fdo. Dr. Alejandro Fernández – Juez Subrogante”.

Producida la certificación pertinente, a fs. 24 informó el a quo:

“…Hágase saber a la compareciente que el cómputo final de firmas válidas necesarias para la presentación del proyecto de Ley en cuestión ante la Legislatura Provincial debe ascender a un mínimo de nueve mil trescientos veintiseis (9.326), y que este Tribunal intervendrá en las tareas de contralor de firmas en ejercicio de las potestades previstas por el art. 7 de la citada ley.

En relación al tema, se ha dicho que: “g) La certificación de la autenticidad de las firmas de quienes hayan suscripto la iniciativa se adjudica a todos los autorizados por la ley electoral (art. 7). No es en esta norma donde se mencionan los funcionarios autorizados para autentificar firmas sino en la de partidos políticos (n. 23298) (LA 1985-B- 1532) en cuyo art. 61 se atribuye a los escribanos, funcionarios públicos competentes o en su defecto al juez federal con competencia electoral la función de certificar la fidelidad de las firmas insertas en las fichas de afiliación partidaria. Por eso es que la remisión debió haberse hecho a la ley de partidos políticos y no a la electoral[4].

VIII.- Ahora bien, el artículo 6 de la ley 24747, establece que:

“Toda planilla de recolección para promover una iniciativa debe contener un resumen impreso del proyecto de ley a ser presentado, y la mención del o los promotores responsables de la iniciativa.

El resumen contendrá la información esencial del proyecto, cuyo contenido verificará el Defensor del Pueblo en un plazo no superior a diez (10) días previo a la circulación y recolección de firmas”.

Para dar cumplimiento a la segunda parte del artículo 6, considerando que en nuestra provincia no existe el Defensor del Pueblo, el magistrado de la instancia anterior, con competencia electoral ordenó: “…de conformidad a lo normado por los incs. a), b) y f) el art. 64 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, córrase vista al Ministerio Público Fiscal a sus efectos…” (fs. 24 – sexto párrafo).

A fs. 25/26, el señor Fiscal Mayor Guillermo MASSIMI, se expidió favorablemente en los siguientes términos:

“V.- Conclusión

Estimando procedente la Iniciativa Popular respecto de la materia contenida en las leyes cuya derogación se propicia, y a la luz de la intervención que se propicia como garante del orden público, deberá tenerse presente lo que establece el art. 6º de la reglamentación[…].

En tal sentido y a los fines de orientar la labor del suscripto respecto del Proyecto de Ley y Modelo de Planilla que se acompaña a fs. 20 vta. creo apropiado señalar lo siguiente:

1.- Resultaría pertinente mencionar en la planilla sujeta a aprobación a los promotores responsables de la iniciativa contenida en el cuerpo del proyecto.

2.- En lo concerniente al resumen del proyecto, estimo que en atención a la extensión del mismo, y dada su autosuficiencia, no tengo observaciones que formular a su respecto…Fdo. GUILLERMO H. MASSIMI – Fiscal Mayor”.

Efectuada la adecuación sugerida por el Señor Fiscal Mayor (fs. 28/29), a fs. 30, se tuvo “…por cumplimentado lo requerido por el Ministerio Público Fiscal (punto 1 de la Conclusión obrante a fs. 26) que fuera solicitado por providencia obrante a fs. 27.-…”

En este contexto, advertimos que fue satisfactoriamente superada la valla formal que debe atravesar (inicialmente) toda Iniciativa Popular, aserto que consta a fs. 31, cuando el juez electoral se manifestó:

“Superada la admisibilidad formal de la presente iniciativa y en orden a lo previsto por el Art. 9, párrafo 2º de la ley 24.747, pasen los autos a resolver acerca de su admisibilidad sustancial”.-

Llegados a esta instancia, el a quo sentenció declarando sustancialmente inadmisible la Iniciativa Popular propuesta por el SINDICATO DE OBREROS Y EMPLEADOS MUNICIPALES DE USHUAIA.

IX- Sentado lo anterior, consideramos que si bien la ley 24747, aplicable por analogía, en virtud de la ausencia de reglamentación del artículo 207 de nuestra Constitución Provincial, pone en cabeza del Juez Electoral Provincial [lo que la ley Nacional referencia como justicia nacional electoral] “el contralor de la presente ley”, dicho cargo lo es en referencia a la constatación, en primer lugar, de los requisitos formales de admisibilidad.

Entendemos que dicha tarea se ha cumplido, porque si analizamos lo preceptuado en el artículo 8, corresponde a la Comisión de Asuntos Constitucionales “…dictaminar sobre la admisibilidad formal de la iniciativa, debiendo intimar a los promotores a corregir o subsanar defectos formales…”. En tal sentido, advertimos que la actora a fs. 28/29, adecuó el modelo de planilla, conforme fuera solicitado por el a quo.

Por ende, conforme lo hemos circunstanciado, el magistrado de la instancia anterior declaró que se había traspasado esta primera valla, consistente en los requisitos formales que hacen a la admisibilidad de la iniciativa (fs. 31).

X.- El artículo 3 de la ley 24747, establece: “no podrán ser objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, trabados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal”.

Especialistas en el tema, han analizado esta limitación a la luz del derecho de peticionar a las autoridades (art. 14 CN) y expusieron: “Los postulados constitucionales contenidos en tales artículos deben ser examinados en primer lugar desde una visión panorámica del texto formal como una unidad sistémica de distintas normas, correlacionando y coordinando unas con otras de tal forma que haya congruencia y relación directa entre ellas, siendo de suma significación considerar, demás de la letra de las normas, la finalidad perseguida por el constituyente y la dinámica de la realidad social.

De tal modo, que para armonizar con dicho diseño interpretativo debemos, pues, tomar en consideración el alcance del derecho a peticionar a las autoridades valorando también por sobre el texto mismo del artículo 14, la pretensión fundamental del constituyente de 1994, que al incorporar medios de democracia semidirecta lo hizo salvaguardando al sistema de la eventual manipulación que de la sociedad hagan ciertos sectores, excluyendo consecuentemente de la iniciativa popular determinados proyectos en función de la materia”[5] (el subrayado nos pertenece).

Comparando el instituto en otros países, tal el caso de la Constitución española, que también excluye ciertas materias del mecanismo de participación democrática (proyectos de leyes orgánicas, tributaria, carácter internacional, prerrogativa de gracia), Félix LOÑ sostuvo: “…no es la naturaleza de las materias aludidas el fundamento de la exclusión de las mismas porque, según se puede apreciar, la gran mayoría de las constituciones europeas, latinoamericanas, y como se verá, también las provinciales, no fijan límites a los temas que pueden ser objeto de la iniciativa popular. De existir alguna causa que justifique las excepciones comentadas ella podría residir en la conveniencia de implantar la iniciativa con prudencia para evitar colisiones entre la pretensión de un sector de la sociedad y los objetivos generales del gobierno como expresión del interés común”[6] (el subrayado no pertenece al texto original).

Sentado lo anterior, coincidimos con la decisión adoptada por el señor magistrado de la instancia anterior.

Ello, en la inteligencia, que las materias incluidas en el proyecto, se condicen con las restricciones impuestas por la ley 24747, reglamentaria del artículo 39 de la Constitución Nacional.

XI.- En conclusión, para cerrar nuestro análisis, observamos que:

El juez declara cumplidos los requisitos de admisibilidad formal,
No obstante ello, entendemos que los temas propuestos en la iniciativa conculcan la previsión del art. 3 ley 24747, en virtud de la materia. Como corolario de todo lo expuesto, proponemos el rechazo del recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, el archivo de las presentes actuaciones. XII.- En el desarrollo del análisis nos hemos abocado al tratamiento de las quejas, resaltando que sólo nos detuvimos en los argumentos y pruebas que estimamos conducentes para resolver el presente conflicto (conf. Corte Suprema de Justicia de la Nación 258:304; 278:271; 291:390; 308:584, entre otros). 2º.- El juez Francisco Justo de la TORRE dijo: II.- En la tarea de fundar mi voto, corresponde principiar por la cuestionada legitimación del Fiscal de Estado, y así determinar los alcances de su intervención, postura que coincide con lo propiciado por la doctora Martín. A mi ver, dicho funcionario posee una legitimación amplia que le es acordada por la Carta Magna local. En efecto, el art. 167 de la Constitución dispone que, “El Fiscal de Estado … Será parte en los juicios contenciosos administrativos y en todos aquellos otros en que se afecten directa o indirectamente los intereses de la Provincia” (lo subrayado me pertenece), de lo cual resulta claro que siempre que haya un interés del Estado o de cualesquiera de sus órganos, el funcionario se halla habilitado para actuar procesalmente. De ello, según mi entender, se desprende que, el elemento legitimador del representante de la Fiscalía de Estado es la preservación del principio de legalidad. Sumado a esto, incumbe recordar que la Constitución nacional y la provincial reconocen derechos y garantías a las personas, pero también al Estado y sus órganos, con la obvia salvedad de que los de estos últimos tienen la misma jerarquía y alcance que los de los primeros. Ello es así porque el art. 18 CN es una garantía que funciona sin desconocimiento ni debilitamiento para el Estado[7]. III.1.- En lo que respecta a la cuestionada decisión del juez electoral, considero que deberá revocarse y procederse de la manera que más abajo se consigna. Es primordial para el juez buscar una solución justa, y ella es aquella que postulan las circunstancias particulares de tiempo y de lugar[8]. En la tarea de administrar justicia, los jueces en la solución de la controversia deben encontrar las normas jurídicas que lo gobiernan e interpretarlas razonablemente según las circunstancias fácticas del juicio, pues no se puede concebir la razonabilidad sin atender a los hechos del caso[9], ya que, son los antecedentes de hecho cuando son respetados a través de la tarea de interpretación, y cardinalmente de evaluación de la prueba, los que en verdad gobiernan la solución jurídica[10]. III.2- Se debate en el presente los alcances del derecho político de iniciativa popular como instrumento de la democracia semidirecta. Dijo el destacado especialista en derecho político en aquella oportunidad “Que el sufragio, además de la función electoral, tiene una función de participación gubernativa. Esta función de participación, menos generalizada que la función electoral, está vinculada a las formas semidirectas de democracia, particularmente al referéndum. Ya no se trata de una técnica para la selección o nominación de candidatos, de un procedimiento para la elección de los representantes, sino de una participación directa en el proceso de formulación de las decisiones políticas, jurídicas y administrativas del gobierno. Es decir, una forma concreta de participación del cuerpo electoral, y, considerado individualmente, por parte de los ciudadanos. Por otra parte, la democracia adeuda el perfeccionamiento de sus instituciones. Así como los regímenes totalitarios han renovado «los métodos clásicos de la dictadura», la democracia contemporánea debe renovar por completo sus técnicas de representación y participación política, sumando a los procedimientos clásicos de selección y nominación de los gobernantes, nuevos métodos que aseguren la participación directa del pueblo en el gobierno” (lo destacado me pertenece). Sobre el asunto, advierto que el nudo controversial se centra en precisar los alcances de la aplicación analógica de la ley 24747. En el punto, entiendo que la decisión del a quo desatiende la distinción de conceptos claramente opuestos en materia de aplicación analógica y supletoria de leyes y que permite completar el razonamiento de Comadira. Estos son, la semejanza de situaciones que habilita recurrir a este método de integración normativa, y la transitividad de las normas (RAE: cualidad de transitivo; que pasa y se transfiere de uno en otro), En el caso, se debió adaptar el ordenamiento normativo nacional a las prescripciones del art. 207 de la Constitución de la Provincia y cláusulas concordantes. El reconocimiento del derecho político consagrado por los convencionales constituyentes provinciales y la redacción escogida permiten inferir que los términos aplicados no son superfluos sino que han sido empleados con algún propósito, esto es y sin hesitar, ampliar fuertemente el derecho y extenderlo a todas las materias de interés ciudadano. Solución opuesta a la receptada -posteriormente- por el constituyente nacional en el art. 39 de la Constitución. En el contexto descripto, el objeto de la iniciativa popular puede versar, en el marco del art. 207 CP, sobre materias vinculadas a la reforma constitucional (art. 191); tratados parciales o convenios internacionales, interprovinciales o regionales en los términos de los arts. 124 y 125 CN, tributos y presupuesto. No existe limitación alguna al reconocimiento del derecho. La distinción del constituyente, en el tratamiento de los institutos contemplados en los arts. 207 y 208 CP, no puede ser entendida como una redacción descuidada o desafortunada[15] pues su imprevisión no se presume, sino que indica su voluntad de extender el objeto a todas las materias de la iniciativa popular. En las condiciones expresadas, cabe afirmar que el objeto de iniciativa popular puede consistir en proyectos de ley sobre cualquier materia. Sin embargo, dicho impulso ciudadano deberá observar los requisitos que más abajo expondré, producto de una adecuada interpretación constitucional. Como se dijo, las prohibiciones contenidas en el art. 3 de la ley 24747 no son aplicables analógicamente al instituto provincial, pues hasta, como bien enseña el art. 191, la constitución provincial puede ser reformada “… mediante iniciativa popular, avalada por un número de ciudadanos no menor del veinticinco por ciento de la cantidad de votos efectivamente emitidos en la última elección provincial …”. Nuevamente, la Carta Magna local establece un mínimo para poder proceder a su reforma mediante la iniciativa popular. Tal como sostuve en anterior oportunidad en la que se debatieron cuestiones similares a la presente, “… las cláusulas contenidas en el art. 25 inc. a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y, en el art. 23 inc. a) de la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 22 C.N.), con arreglo a los cuales los Estados deben asegurar el ejercicio del derecho de los ciudadanos a participar en la dirección de los asuntos públicos directamente o por medio de sus representantes elegidos, les impone, igualmente, la obligación “…no sólo a dictar leyes o también a dictar sentencias que suplan la eventual falencia legislativa, esta Corte ya tiene tomada posición in re Ekmekdjian, que recoge el lejano principio rector de Kot y Siri: la obligación es también de los jueces, no solamente del legislador. Es la línea argumental que retoma al considerando 12 de Giroldi cuando afirma que “a esta Corte, como órgano supremo de uno de los poderes del Gobierno Federal, le corresponde –en la medida de su jurisdicción –aplicar los tratados…”. Agrega nuestro tribunal que el artículo 1º de la Convención en cuanto exige que los Estados parte deben no solamente “respetar” los derechos y libertades reconocidos en ella sino además “garantizar” su ejercicio, es interpretado por la Corte Interamericana en el sentido que ello “implica el deber del Estado de tomar todas las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar de los derechos que la Convención reconoce”[16]. En tal orden de ideas, soy de opinión que corresponde observar el criterio mayoritario en doctrina con arreglo al cual las cuestiones vinculadas a la reforma constitucional, los tributos y el presupuesto, son materias sensibles que deben ser preservadas de eventuales manipulaciones de la opinión pública por ser consideradas temas críticos desde el punto de vista constitucional, social, económico y financiero. En esa línea, corresponde aplicar supletoriamente el mínimo exigido en la cláusula 191 CP, es decir, el veinticinco por ciento de la cantidad de votos efectivamente emitidos en la última elección, para brindar curso favorable a iniciativas vinculadas a la reforma constitucional, tributos y presupuesto, y en conformidad a la aplicación analógica del art. 9 de la ley nacional que establece en cabeza del juez el contralor del cumplimiento de las exigencias establecidas en el ordenamiento normativo aplicable. De este modo, a mi juicio, se concilian y armonizan los preceptos constitucionales provinciales desplazando en el caso la aplicación de la Constitución nacional (art. 39) y su ley reglamentaria por incompatibilidad manifiesta con el derecho público local. Al respecto, he de coincidir con el colega de la instancia anterior en relación a que la propuesta objeto de iniciativa de derogación de las leyes 1068, 1069, 1070, 1071, 1074, 1075 y 1076, involucra cuestiones presupuestarias y tributarias a pesar del esfuerzo en demostrar lo contrario realizado en el libelo recursivo. La materia presupuestaria comprende, en sentido amplio, mecanismos que utiliza el Estado para hacerse de recursos y para gastarlos en las necesidades públicas que debe satisfacer. Dicho en otros términos, la norma define un presupuesto de hecho que, al verificarse en la realidad del caso concreto, da origen a la obligación de ingresar al erario público una suma de dinero, en las condiciones establecidas por ella, siendo que tal obligación tiene por fuente un acto unilateral del Estado y que su cumplimiento se impone coactivamente a los particulares afectados, cuya voluntad carece, a esos efectos, de toda eficacia (arg. Fallos: 318:676, considerando 81)”[17]. VI.- Con arreglo a lo expuesto, corresponde revocar el pronunciamiento dictado y mandar a proseguir el trámite hasta reunir la cantidad de firmas que alcancen el veinticinco por ciento de la cantidad de votos efectivamente emitidos en la última elección provincial o en caso contrario, rechazar la iniciativa; y en segundo lugar, otorgar al Fiscal de Estado la participación acordada en el considerando II del presente. – Al respecto comparto en lo esencial la línea argumental expuesta por el juez De la Torre en el punto II.– de su voto y, en consecuencia, sus respectivas conclusiones. 2.- a) El juez de grado remitiéndose al dictamen del Fiscal Mayor expresó que la Constitución Provincial contempla en el art. 207 el instituto que nos ocupa -iniciativa popular-, que en la Provincia no se cuenta con una ley reglamentaria para el ejercicio de este derecho y que en los precedentes de la Cámara de Apelaciones se previó la aplicación analógica de la ley nacional 24.747 en todo aquello que sea compatible con la norma local (cfr. fs. 32). b) La recurrente en el denominado primer agravio, en esencia sostuvo que el juez de grado carece de facultades para dictar sentencia, pues no existe norma que autorice tal acto procesal. Consideró injurioso que se cercenara el derecho consagrado en la Constitución Provincial por errónea aplicación del art. 3 de la ley 24.747, no aplicable en el ámbito local (fs. 38/38vta.). Ello fue consentido. Toda vez que a la fecha la pertinente norma legal no ha sido sancionada, la doctrina acepta que tal omisión sea suplida por el juez. Se añadió que “…ante la presencia de una obligación constitucional para el Congreso o el presidente, de dictar las normas que instrumenten una cláusula constitucional programática de cumplimiento obligatorio cabe constatar que la mora en hacerlo es un caso de inconstitucionalidad por omisión (Bidart Campos), que puede, en ciertos supuestos, ser suplida por el Poder Judicial…” (SAGÜÉS, ob. cit., p. 160). Por ello no puede ahora agraviarse de su aplicación al caso, salvo que demuestre que la cláusula cuestionada -art. 3º- se opone a la Constitución local. Esta tarea no fue realizada por la recurrente, ya que si bien aludió a una errónea aplicación de dicho artículo, tal afirmación fue presentada sin basamento argumental adecuado por lo que resulta dogmática, e inhábil para cuestionar la decisión del juez. 3.- a) En el llamado segundo agravio, la impugnante en lo sustancial alegó que la iniciativa es un proyecto de derogación que no comprende ninguna materia que pueda determinarse como de tal o cual asunto, por lo que consideró infundado sostener que las leyes provinciales Nº 1068, 1070, 1071 y 1076 son materia presupuestaria, siendo que su contenido es previsional y asistencial (cfr. fs. 38 vta.). b) Como se advierte, la propia impugnante asume que se propone la derogación de algunas leyes de carácter tributario (parece referirse a las Nº 1069, 1074 y 1075, incluidas en el proyecto de ley como se percibe a fs. 28). Al respecto resulta claro que un proyecto de derogación de leyes tributarias refiere de manera tangencial a dicha materia, aún cuando en el mismo no se efectúe una alusión directa al contenido que se pretende abrogar. De otro lado, como señaló el Sr. Fiscal de Estado “…entre otras cosas, con la derogación de la Ley Nº 1068, se hace desaparecer la emergencia sobre el sistema previsional, afectando de forma inmediata el presupuesto de la caja de jubilaciones; además se pretenden derogar las reformas de la ley impositiva…y la caja de previsión…y se hace desaparecer el órgano recaudador de impuestos, privando de este modo al Estado de la base del impuesto y de sus elementos esenciales…” (cfr. fs. 61vta./62). 4.- a) En el designado tercer agravio, la apelante se refirió a la consulta popular y explicó que la sentencia tomó requisitos propios y específicos del art. 208 de la Constitución Provincial -referidos a la misma- y los aplicó a la iniciativa popular. Con cita de Silvia Cohn señaló que el plebiscito es fundamentalmente consultivo y su objeto no es una norma jurídica (cfr. fs. 40). b) Cabe destacar que la decisión puesta en crisis se basó -en lo esencial- en lo dispuesto en el art. 3º de la ley 24.747 (cfr. fs. 32). De lo expuesto se deriva que el razonamiento aquí cuestionado no fue el fundamento esencial de la sentencia recurrida. Nótese que el juez sostuvo que la “…intrínseca vinculación que existe entre la iniciativa popular y la consulta popular, ha llevado a que las materias vedadas para una también lo deben ser para las otras, en tanto constituyen materias sensibles para el Estado…” (fs. 33 ). Cuando la parte expuso que sólo la consulta popular tiene restricciones taxativas en nuestro texto constitucional provincial, abrigó su posición bajo el amparo de una interpretación literal, sin dar razones que conduzcan a excluir la interpretación sistemática realizada por el a quo, la que adicionalmente tiene respaldo en jurisprudencia del Superior Tribunal. 5.- a) En el nombrado cuarto agravio, la apelante expresó que en el caso no está en discusión si el pueblo gobierna por sí mismo o si lo hace a través de sus representantes, y que la participación ciudadana no debe ser medida en términos de inestabilidad democrática, sino que por el contrario, es la fortaleza del sistema viabilizar y facilitar la participación reglada de los ciudadanos (cfr. fs. 40/vta.). Añadió que a la luz de tales premisas, no era razonable sostener que las restricciones del art. 3 de la ley 24.747 no encontraran cabida como reglamentación para esta jurisdicción (cfr. fs. 33). De otro lado, la apelante se refirió a la participación reglada de los ciudadanos y ello no se contrapone con la decisión puesta en crisis. Es que, precisamente, el magistrado actuante sustentó la declaración de inadmisibilidad en las reglas jurídicas que entendió aplicables al caso. Así, en esta controversia entre el razonamiento del juez -apoyado por el dictamen del Sr. Fiscal de Estado- y el disenso expresado por la apelante, prevalece la argumentación del a quo, toda vez que la parte no demostró fundadamente que la misma fuera errónea, desacertada, o que se hubiera omitido la valoración de hechos y/o del derecho aplicable con potencialidad para incidir en el resultado sentencial. En virtud del Acuerdo que antecede el Tribunal, S E N T E N C I A, 1º.- TENER por parte al señor Fiscal de Estado. 2º.- NO HACER LUGAR al recurso de apelación en subsidio interpuesto a fs.35/41, y en su mérito CONFIRMAR la sentencia de fs. 32/34. 3º.- DISPONER se copie, registre y notifique la presente por Secretaría al Sindicato de Obreros y Empleados Municipales de Ushuaia; al señor Fiscal de Estado y al Sr. Fiscal Mayor en su Público Despacho; todo con habilitación de días y horas inhábiles. 4º.- CUMPLIDAS las diligencias del punto anterior, remítanse las actuaciones al juzgado de origen.Josefa Haydé MARTÍNWalter TABÁREZ GUERREROSecretaria: Marcela CIANFERONI
Tº III – Sentencias Definitivas – Fº 491/509.
Francisco Justo de la TORRE
por mayoría
Por ello, coincido con el voto de la Jueza Martin, en cuanto concluyó que no corresponde hacer lugar al recurso de apelación interpuesto en subsidio a fs. 35/41, y en su mérito debe confirmarse la sentencia de fs. 32/33vta.
6.- Tiene dicho la Sala Civil de esta Cámara que “…el escrito de expresión de agravios debe contener una crítica razonada y concreta de las argumentaciones efectuadas por el Juez a-quo, no siendo suficiente la repetición de argumentos, el disenso con el juzgador ni las afirmaciones genéricas sobre la procedencia de sus planteos sin concretar pormenorizadamente los errores, desaciertos, omisiones en que aquél habría incurrido respecto a las valoraciones de los antecedentes y/o derecho aplicado…” (“ELECCIÓN MUNICIPAL”, expte nº 3342/03, sentencia del 07/10/2003, registrada en Tº VI, Fº 1045/1062).
Como se advierte, el magistrado no aludió a ninguna situación de inestabilidad democrática, sino que se refirió a principios interpretativos que no fueron refutados debidamente en el recurso.
b) El juez aludió a la forma representativa de gobierno como principio rector del sistema, de lo que derivó que los institutos que ponen en ejercicio formas de participación democráticas semidirectas deben ser interpretados restrictivamente, en tanto implican una excepción.
Todo lo expuesto, evidencia la ineficacia de la crítica para conmover los cimientos de la decisión cuestionada.
Sin perjuicio que este razonamiento no fue adecuadamente controvertido en el recurso, cabe destacar que el magistrado citó al destacado constitucionalista Gregorio Badeni, quien analizando la Constitución Nacional consideró que las restricciones que el constituyente estableció para la iniciativa popular (art. 39 CN), tampoco pueden ser objeto de consulta popular (art. 40 CN), toda vez que si bien conforme una interpretación literal del art. 40 CN el texto es permisivo, de una interpretación sistemática de la ley fundamental surge la imposibilidad de incluir en el temario de consulta popular las cuestiones que no pueden ser objeto de derecho de iniciativa (cfr. fs. 33).
De todos modos, no asiste razón a la parte cuando atribuye al magistrado desconocimiento supino del derecho constitucional.
Luego el juez con fundamento en reconocida doctrina estimó que tales restricciones eran razonables (cfr. fs. 32/32vta.)
Agregó que sostener que ambos institutos se encuentran emparentados, habla de un desconocimiento supino del derecho constitucional (cfr. fs. 40).
Consideró que los institutos tienen naturaleza jurídica diferente, pues mientras uno nace de la ciudadanía el otro se origina en el Poder Legislativo, y sólo este último tiene restricciones taxativas (cfr. fs. 39vta.).
Esta línea argumental refuerza la conclusión precedentemente expuesta.
Lo dicho, evidencia la ineficacia de este argumento para desvirtuar el razonamiento seguido por el juez de grado.
Ahora bien, el juez citando a Badeni sostuvo la exclusión de proyectos de ley que -entre otras materias- contengan de manera tangencial o secundaria, referencia a tributos (cfr. fs. 32 vta.).
Añadió que en cuanto a las leyes de carácter tributario, la iniciativa popular no refirió limitación alguna, pues solo se pide la derogación de ciertas normas, sin proponer ninguna (cfr. fs. 39).
Lo mismo cabe expresar respecto de la aseveración en la que indicó que el juez de grado carece de facultades de dictar sentencia, pues se trata de una afirmación genérica que no fue acompañada de un mínimo análisis del marco competencial que ciñe la actividad jurisdiccional en el caso (por ejemplo facultades del juez electoral conforme la ley orgánica, la ley electoral, etc.).
En el caso, el juez de la anterior instancia suplió la omisión legislativa local aplicando la ley nacional -en cuanto no se oponga a la Constitución de la Provincia-, y ello fue consentido por la parte.
En ese sentido se sostuvo que al establecerse el derecho de iniciativa popular en el art. 39 de la C. N., se diseñó “…una cláusula `programática´ ya que su aplicación depende de la ley reglamentaria…” (SAGÜÉS, Manual de Derecho Constitucional, Astrea, Buenos Aires, 2007, p. 270).
Corresponde señalar que el art. 207 de la Constitución Provincial resulta una norma programática de cumplimiento obligatorio cuya aplicación en principio depende de la ley reglamentaria.
c) Cabe destacar que el juez ya había resuelto aplicar analógicamente la ley 24.747 en todo lo que no se opusiera a la Ley Suprema Local (cr. fs. 24), decisión que fue expresamente notificada a la letrada Marisa Rosana López (cfr. fs. 27), autorizada a fs. 21.
Añadió que el a quo se refirió a un asunto que no está legislado en la Provincia, y que lo que no está prohibido está permitido, por lo que se arrogó facultades legislativas al reglar un derecho que no está condicionado normativamente.
Entendió que el art. 3º de la ley mencionada señala que la iniciativa popular no puede versar sobre temas atinentes a tributos y presupuesto. Agregó que no advertía de qué manera estas restricciones quedarían excluidas de la norma reglamentaria para esta jurisdicción, limitaciones que con apoyo en doctrina constitucional consideró razonables (cfr. fs. 32/vta.).
Por ello, en honor a los principios de economía y celeridad procesal (art. 16 L.O.) adhiero a dicho punto de su ponencia, conforme lo autoriza la interpretación que el Superior Tribunal de Justicia ha efectuado del art. 152 de la Constitución de la Provincia in re “Trujillo Nores, Juana s/ Sucesión Ab Intestato s/ Recurso de Queja” (expte. Nº 519/02-SR., Libro VIII – Fº 635/641, Resuelto el 06/11/2002).
1.- En primer lugar, corresponde tratar lo atinente a la legitimación del Fiscal de Estado, cuestionada por la actora.
3º.- El juez Walter TABÁREZ GUERRERO dijo:
ASÍ VOTO. –
A la luz del alcance brindado a los conceptos presupuesto y tributo no cabe vacilar que, la herramienta popular elegida por los pretensores guarda relación directa e inmediata con cuestiones presupuestarias y tributarias que ameritan exigir la cantidad de firmas establecidas en el art. 191 CP.
Se ha sostenido que, “… tal «aporte» constituye, sin hesitación, una «contribución» en los términos de los arts. 41y 17 de nuestra Constitución Nacional, de inocultable naturaleza tributaria, toda vez que se trata de una suma de dinero que obligatoriamente han de sufragar algunos sujetos pasivos -determinados por la norma, es decir las ART-, en función de ciertas consideraciones de capacidad para contribuir, y que se halla destinada a la cobertura de gastos públicos” (lo subrayado me pertenece).
No cabe duda de ello, a mi ver, por cuanto la ley 1068 consagra aportes solidarios de activos y pasivos al régimen previsional; la ley 1069 es una norma impositiva; la 1070 crea la Caja de Previsión y la ley 1071 la Obra Social que, en sus capítulos V y VIII y V respectivamente, involucran recursos económicos; y finalmente, las leyes 1074 de creación de la Agencia de Recaudación Fueguina y 1075 de Código Fiscal, poseen naturaleza tributaria.
III.5.- Por último, resta discernir si la iniciativa plasmada en el escrito postulatorio e instrumentada mediante el proyecto de ley acompañado a fs. 28 y en cuyo art. 1 se propone “Derogar las Leyes Provinciales N° 1068, 1069, 1070, 1071, 1074, 1075 y 1076”, como unidad inescindible, involucra cuestiones de presupuesto y tributarias que ameriten la imposición del piso mínimo calificado de acompañamiento ciudadano.
En razón de ello, el criterio restrictivo que debe hacer prevalecer el juez no se vincula a la materia objeto de iniciativa popular sino a la base mínima de ciudadanos que apoyen la presentación del proyecto.
Ahora bien, este derecho político del pueblo a intervenir en la etapa embrionaria de la formulación y sanción de leyes si bien no exige la existencia de leyes que reglamenten su ejercicio, faculta al juez a ejercer el contralor de los requisitos constitucionales e infralegales a tenor del art. 9 de la ley 24747.
De ello, según mi entender, se desprende que la omisión inconstitucional del legislador provincial no resulta óbice para que el juez adopte los mínimos constitucionales como requisitos ineludibles para brindarle operatividad al derecho constitucional de iniciativa popular.
III.4.- Situado en el ámbito de tal inteligencia es preciso recordar que, cuando el art. 207 prescribe que la presentación de proyectos de ley se halla sujeta al aval de un número de ciudadanos “… no menor al diez por ciento de la cantidad de votos efectivamente emitidos en la última elección provincial …”, establece un piso mínimo que puede incrementarse en razón de las materias de las que se trate la iniciativa ciudadana, y ello sujeto -desde luego- a la reglamentación legislativa que se sancione.
Corresponde destacar fundamentalmente, en mayor conexión con la cuestión traída a resolver, que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha afirmado reiteradamente que la primera fuente de interpretación de la ley es su letra, sin que sea admisible una inteligencia que equivalga a prescindir de su texto (Fallos: 312:2078) y que la inconsecuencia o la falta de previsión jamás se supone en el legislador; por esto se reconoce como principio inconcuso que la interpretación de las leyes debe hacerse siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras y adoptando como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto (Fallos: 312:1614; 319:68; 320:1909 y 1962; 330:3593; entre otros). También ha señalado el Tribunal en otros muchos asuntos que la interpretación de las leyes debe practicarse teniendo en cuenta su contexto general y los fines que las informan (Fallos: 329: 2876, 2890 y 3546; 330:4454), regla que impone no sólo armonizar sus preceptos, sino también conectarlos con las demás normas que integran el orden jurídico, de modo que concuerden con su objetivo y con los principios y garantías que emanan de la Constitución (doctrina de Fallos: 329:2890; 330:4936, del dictamen de la Procuración General, al que remitió la Corte; entre muchos otros). Por último, en la tarea interpretativa el juzgador debe adoptar un criterio que favorece y no el que dificulta los fines perseguidos por la cláusula (Fallos 298:180; 314:463; 324:2934; entre muchos otros).
Por ello, en mi parecer, no corresponde aplicar supletoriamente las limitaciones contenidas en el art. 208 CP, porque se trata de dos institutos distintos, y además uno es un derecho que emerge “De la soberanía … del Pueblo y reside en él, quien la ejerce a través de sus representantes y demás autoridades legítimamente constituidas, y por sí en las formas previstas por esta Constitución”, y la consulta popular, de otro lado, configura una facultad del órgano constituido a la que cabe brindarle alcance e interpretación distinta.
En ese sentido, no corresponde aplicar las limitaciones contenidas en el art. 3 de la ley 24747 cuando la iniciativa popular consagrada en la Constitución local no las establece, más aún, si se observa una incompatibilidad absoluta. La aplicación supletoria procede en tanto y en cuanto la ley nacional resulte conciliable con los postulados del derecho público local.
En la tarea, y a la luz de lo prescripto en el art. 207 de la Constitución local no se advierte la existencia de razón alguna que haga que la limitación propuesta por el a quo y sostenida por el Fiscal de Estado resulte necesaria en interés de la institucionalidad provincial o del orden público, o para la protección de los derechos y garantías de los vecinos de la Provincia. Antes bien, parece marchar en sentido opuesto a dichos intereses y, principalmente, a las necesidades de una sociedad democrática la que exige que el modelo que adoptó tolere iniciativas como la patrocinada en la presente, que están llamadas a coadyuvar, de manera notoria, en la promoción del «bienestar general«[14] (Preámbulo de la Constitución provincial).
“La relación de semejanza, que es el nervio del razonamiento jurídico por analogía, es una relación reflexiva y simétrica, pero no necesariamente transitiva. Por lo tanto, no se puede reducir a una relación de equivalencia”.[13] Esto es, precisa y equivocadamente lo que ha hecho el sentenciador, aplicar supletoriamente las cláusulas de la ley 24747 a la Constitución provincial y no del modo analógico en que debía hacerlo, adaptándolo al sistema de derecho público integrado.
Como enseña Comadira, la aplicación analógica implica la ausencia de normas y la adaptación de las cláusulas al sistema normativo que se pretende integrar. Explica que, esta técnica supone una tarea compleja en la medida en que no sólo se trata de elaborar la norma sino también de hacerlo en función de la especificidad propia del sistema integrado. A diferencia de la aplicación supletoria, que excluye la posibilidad de elaboración o adaptación y consiste en la aplicación directa de una cláusula a otra[12].
III.3.- Sentado lo anterior, cabe abordar lo medular de la decisión adoptada por el señor juez electoral y cuestionada por el recurrente.
Las más recientes constituciones consagran en sus textos la función de participación del cuerpo electoral en la elaboración de las decisiones gubernamentales. Es la respuesta a una tendencia de nuestro tiempo. El elector quiere algo más que ser bien gobernado, quiere gobernar. En la estructura del gobierno de la sociedad tradicional el sufragio se reducía al derecho a ser bien gobernado. En la estructura del gobierno de la sociedad actual adquiere una dimensión nueva y se convierte en el derecho a gobernar y ser bien gobernado. El advenimiento de la democracia contemporánea ofrece una perspectiva no prevista por el constitucionalismo clásico y obligará a reconocer a toda persona, legalmente capacitada, el derecho a tomar parte directamente en el gobierno de su país, mediante el referéndum o cualquier otro medio de consulta o participación popular. Es decir, no sólo el derecho a intervenir en la elección de sus representantes sino a participar en la actividad gubernativa. A satisfacer este requerimiento se orienta el contenido del art. 21 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, proclamada por las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, cuando dice: «Toda persona tiene el derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. Toda persona tiene el derecho de acceso en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto». Voluntad popular, participación directa en el gobierno y elecciones auténticas, periódicas y libres, son los soportes políticos de la democracia contemporánea.
Sobre el particular, estimo oportuno transcribir el considerando 5°) del voto del juez Fayt en el precedente citado “Baeza” -en oportunidad de cuestionarse la consulta popular a raíz de la controversia limítrofe por el Canal de Beagle- el cual, a pesar de su antigüedad (1984), cobra singular actualidad a partir de las posiciones adoptadas por los protagonistas involucrados.
En resumen, como bien apunta Fayt, lo que caracteriza al Poder Judicial es su función de interpretar la ley, individualizar los derechos de las partes y determinar sus efectos.[11]
He de principiar formulando una consideración que resulta necesaria a fin de encuadrar la decisión que postularé a la luz de los principios y normas que rigen la materia.
En las condiciones expresadas, cabe acordarle al Fiscal de Estado la participación requerida en la presentación de fs. 48/vta. punto 1) del petitorio.
Sabido es que el interés como exigencia de la legitimación se configura no sólo cuando existe un provecho, utilidad o ganancia para el ocasional actor, sino que también, comprende el perjuicio, el daño o lesión para el eventual accionado. Siendo ello así, es formalmente admisible otorgar legitimación procesal al Fiscal de Estado a tenor de lo dispuesto en el art. 167 CP.
En el caso, mediante la presente iniciativa popular se pretende la derogación de leyes sancionadas por el Poder Legislativo. El interés en participar es evidente desde que se propone derogar actos emanados de un poder constituido de la Provincia y su función es la de velar por el estricto cumplimiento del principio de legalidad en el marco del art. 207 CP y su norma instrumentadora.
Previo a todo puntualizo que, el discernimiento de la participación del representante de la Fiscalía de Estado debió determinarse con anterioridad a la presente. Sin embargo, la señora vocal de trámite dispuso diferir su tratamiento para el momento de la sentencia definitiva y a ello cabe ajustarse.
I.- He de disentir parcialmente con la propuesta de acuerdo formulada por la distinguida colega que me precedió en el orden de votación. Sin embargo, me remitiré al prolijo detalle efectuado de los antecedentes fácticos y de derecho reseñados en su ponencia.

[1] SCBA, B 60898 S 18-2-2004 Juez SORIA (MA) «FISCAL DE ESTADO C/PCIA DE BUENOS AIRES (PODER EJECUTIVO) S/ DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA» – Fallo dictado por la mayoría de fundamentos. MAG. VOTANTES: NEGRI, SORIA, HITTERS, GENOUD, RONCORONI, DE LÁZZARI.

[2] Superior Tribunal de Justicia de Tierra del Fuego – Secretaría de Recursos . Expte. Nº 2326/15 del 12/04/2016 – Tº XXII – Fº 166/168.

[3]
«Iniciativa, consulta y revocatoria. Mecanismos de participación popular en Argentina»Cattaneo, AgustinaKaraguezian, NadiaPorta, Gabriela

Publicado en: Sup. Act. 30/10/2014 , 1 • LA LEY 30/10/2014 Cita Online: AR/DOC/3307/2014

[4]
ABELEDO PERROT Nº: 0003/001065- Loñ, Félix R.»La Iniciativa Popular» – 1997 – JA 1997-II-1010.

[5] RISSO, Guido I. «El petitorio Blumberg, la iniciativa popular y el legítimo ejercicio del derecho de peticionar a las autoridades» – LA LEY2004-C, 1551, Cita online: AR/DOC/1125/2004.

[6] Artículo referenciado en nota 3.

[7]
Fallos 313:1513. Del voto del juez Oyhanarte en autos “Peralta”.
[8]
Rivero, Jean, citado por Gordillo en El método en Derecho, p. 72, Ed. Civitas.

[9]
Ibídem p. 84.

[10]
Morello, Augusto Mario, Prueba, Incongruencia, Defensa en Juicio. (El respeto por los hechos); p 15. E. Abeledo Perrot.

[11]
Fallos 306:1125; in re “Baeza, Aníbal R. c. Gobierno Nacional”, del 28/08/1984.

[12]
El Acto Administrativo. Citado por Patricio Sanmartino en Precisiones Sobre la Invalidez del Acto Administrativo en el Estado Constitucional de Derecho. Diario El Derecho del 21-05-14.
[13]
Manuel Atienza Rodriguez, Sobre la Analogía en el Derecho. Cuadernos Civitas p181, Ed. Civitas SA, Madrid 1986.
[14]
Fallos 331:2499.
[15]
Fallos 120:399.
[16]
CATDF, Sala Civil in re “Luciani, Walter Rene y otra c/Poder Legislativo s/amparo”, sentencia definitiva N° 38/08 del 25-03-08.
[17]
Fallos 332:2872